III OSK 3280/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 337/23 w sprawie ze skargi P.T. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 grudnia 2022 r., nr DP-401.1470.2022.mt w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 337/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę P.T. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ) z 15 grudnia 2022 r., nr DP-401.1470.2022.mt w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 maja 2022 r., nr WIOŚ-DWo-Dzl.7062.1.5.2022.AS, wymierzającej P.T. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za zlecanie wykonywania obowiązku gospodarowania odpadami podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P.T. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi obrazę prawa procesowego poprzez naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny: a. art. 134 ust. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi strony w sytuacji, gdy skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie w złożeniu odwołania nastąpiło bez jego winy. Wobec powyższego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 maja 2022 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, rozstrzygnięcie o kosztach według norm przypisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. W ocenie skarżącego wyrok jest wadliwy i powinien zostać zmieniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku sam wskazuje na okoliczności, jakie mogą uzasadnić przekonanie, że strona nie dokonała czynności procesowej bez własnej winy. Wskazuje przy tym na poważne zachorowanie strony oraz na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że chodzi o okoliczności niemożliwe do ich przezwyciężenia. Zauważono, że Sąd I instancji zawiadomiony o poważnej i ciężkiej chorobie skarżącego, jaką jest schizofrenia konkluduje to, że nie ma ona żadnego znaczenia skoro skarżący zdecydował się samodzielnie prowadzić przedsiębiorstwo. W przekonaniu skarżącego właśnie przedmiotowa okoliczność jest bardzo istotna i została przez WSA całkowicie pominięta. Sąd I instancji przyjął bowiem z góry złożenie, że choroba ta nie oddziałuje na sposób prowadzenia przez zainteresowanego swojego przedsiębiorstwa, nie oddziałuje na jego staranność oraz na umiejętność oceny sytuacji. Schizofrenia sama przez się jest chorobą ciężką, a wiedza ta ma wymiar notoryjny. Zatem sąd dysponujący wiedzą powszechnie dostępną o tej chorobie oraz o tym, że skarżący jest nią dotknięty powinien wskazać na okoliczności uzasadniające twierdzenie, że choroba ta nie wpływa na zdolność skarżącego do prawidłowego prowadzenia własnych interesów. Tymczasem wszystko to co zadziało się z adresem skarżącego do korespondencji korespondowało właśnie z jego chorobą - skutkiem której nie mógł on dochować należytej staranności przy prowadzeniu własnych interesów. Konkludując wskazano, że ponieważ fakt ten spowodowany jest chorobą skarżącego, która nie zawsze podaje się leczeniu i wpływa na ocenę stanu rzeczywistości, zaskarżany wyrok należy zmienić i przywrócić termin do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 maja 2022 r., nr WIOŚ-DWo-Dzl.7062.1.5.2022.AS, wymierzającej P.T. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za zlecanie wykonywania obowiązku gospodarowania odpadami podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, gdyż w realiach rozpatrywanej sprawy organ nie naruszył prawa. Przede wszystkim podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), który w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę istotę sporu miał kluczowe znaczenie. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Choć skarżący nie sformułował w skardze zarzutu naruszenia art. 58 § 1 k.p.a., to z uwagi na treść uzasadnienia, w którym odwołuje się do okoliczności związanych z chorobą psychiczną, zasadne jest odniesienie się do przesłanek przywrócenia terminu w kontekście stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że przez uprawdopodobnienie, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przeszkoda, o której mowa musi mieć charakter nagły. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jakakolwiek postać niedbalstwa strony wyklucza przywrócenie terminu, zaś o braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I GZ 232/11 14 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle tak zakreślonych przesłanek przywrócenia terminu, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zawarta w skardze argumentacja skarżącego koncentruje się wokół błędnego doręczenia decyzji wymierzającej karę, wobec skierowania jej na zły adres. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie wskazał w toku postępowania organowi I instancji adresu do doręczeń, zatem zastosowanie znaleźć powinna ogólna reguła wynikająca z art. 42 § 1 k.p.a., tj. doręczenie w miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy, tj. w rozpoznanej sprawie miejscu prowadzenia działalności. Jak wynika z historii wpisów zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, miejscem prowadzenia działalności przez skarżącego zarówno w dniu wydania decyzji Kujawsko-Pomorskiego WIOŚ, jak i jej doręczenia, był adres: ul. [...], [...] W. Jednakże w CEIDG jako adres do korespondencji podany został adres [...], [...] B. Jest to adres wynikający z CEIDG i na ten adres organ dokonywał doręczeń. Faktem jest także, że z historii wpisów do CEDIG wynika, że 6 czerwca 2022 r. dokonano zmiany adresu do korespondencji na adres: [...], [...] W. Rację ma Sąd I instancji wskazując, że niezależnie od tego czy skarżący dokonał zmiany adresu do korespondencji podanego w CEDIG zanim decyzja została mu doręczona (co jednak nie miało miejsca, bowiem zmiana dokonana została 6 czerwca 2022 r., a decyzja doręczona w trybie art. 44 § 4 k.p.a. została w dniu 24 maja 2022 r.), to nie ulega wątpliwości że o zmianie adresu do korespondencji nie poinformował organu prowadzącego postępowanie. Nie dokonał również żadnego zgłoszenia odnośnie żądania doręczenia mu korespondencji na inny adres. W tej sytuacji organ prawidłowo, jako adres do doręczenia decyzji wymierzającej karę wskazał adres do doręczeń wynikający z CEDiG, aktualny w dniu wydania i doręczenia decyzji. Z uwagi na powyższe rozważania, zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, iż wadą postępowania było wysłanie decyzji na adres inny niż adres zamieszkania lub siedziby skarżącego. Istotne bowiem jest, że wobec braku wskazania adresu do doręczeń na potrzeby postępowania administracyjnego, organ prawidłowo doręczył decyzję na adres wskazany w CEDiG jako miejsce do korespondencji dla prowadzonej przez skarżącego działalności, z uwagi na fakt, że decyzja wydana została w związku z prowadzoną przez niego działalności gospodarczą. W skardze kasacyjnej skarżący powołuje się na okoliczności związane z jego stanem zdrowia oraz wskazuje, że przewlekła choroba psychiczna (schizofrenia) miała wpływ zarówno na niepodanie właściwego adresu do doręczeń, jak i na uchybienie terminowi. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz zasad doświadczenia życiowego nie sposób uznać, aby tego rodzaju argumentacja mogła usprawiedliwiać uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Po pierwsze, choroba skarżącego – choć bezspornie stwierdzona i udokumentowana zaświadczeniem lekarskim – ma charakter przewlekły, co wyklucza traktowanie jej jako zdarzenia nagłego bądź o nieprzewidywalnych konsekwencjach. Skarżący pozostaje pod opieką lekarza i funkcjonuje na tyle stabilnie, aby prowadzić działalność gospodarczą. Prowadzenie działalności wymaga tymczasem zachowania bieżącej staranności co do podstawowych obowiązków formalnych, w tym aktualizowania danych we właściwych rejestrach oraz odbierania korespondencji kierowanej na podany przez przedsiębiorcę adres. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, iż choroba mogła w pewnym stopniu wpływać na funkcjonowanie skarżącego, to strona nie przedstawiła żadnych dowodów ani nawet okoliczności uprawdopodobniających, że w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania doszło do zaostrzenia objawów w stopniu uniemożliwiającym dokonanie czynności procesowej bądź zadbanie o prawidłowość danych kontaktowych. Brak jest dokumentacji medycznej wskazującej na nagłe pogorszenie stanu zdrowia czy okresową dezorganizację funkcjonowania w czasie relewantnym dla oceny zachowania terminu. Po trzecie, z akt sprawy nie wynika, aby skarżący utracił zdolność do czynności prawnych bądź aby znajdował się w takim stanie, który obiektywnie wykluczałby możliwość skorzystania z pomocy osób trzecich. Tymczasem sam fakt, że pełnomocnik skarżącego pojawił się dopiero na etapie wniesienia odwołania i złożył wniosek o przywrócenie terminu, dowodzi istnienia realnej możliwości ustanowienia profesjonalnego zastępstwa. Brak jest danych wskazujących, iż ustanowienie pełnomocnika nie było możliwe wcześniej, w szczególności w okresie biegu ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Argumentacja dotycząca niewłaściwego adresu nie może zatem odnieść zamierzonego skutku. To na stronie – zwłaszcza przedsiębiorcy – spoczywa obowiązek aktualizowania danych adresowych w odpowiednich rejestrach i posługiwania się adresem, pod którym rzeczywiście prowadzi działalność bądź odbiera korespondencję. Choroba przewlekła, bez wykazania jej nagłego zaostrzenia lub dezorganizującego charakteru, nie zwalnia z tego obowiązku. W konsekwencji, przedstawione przez skarżącego twierdzenia – zarówno dotyczące jego stanu zdrowia, jak i kwestii adresowych – nie spełniają wymogu uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi. Brak jest podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, iż choroba lub inne wskazywane okoliczności pozbawiły skarżącego obiektywnej możliwości wniesienia odwołania w terminie lub dopełnienia obowiązków związanych z prawidłowym oznaczeniem adresu do doręczeń. Słusznie zatem organ uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło bez jego winy. Wobec tego brak było przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (błędnie wskazany w skardze kasacyjnej jako art. 134 ust. 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby zatem mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Podkreślić trzeba, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołane przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, § 1a i § 2, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151, czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14; z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14; z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14; z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Ponadto wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a mimo to nie spełni dyspozycji normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianych przepisów, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 117/24). Przy tym podobnie jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., również art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony, gdy Sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też gdy, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia norm i zasad postępowania administracyjnego, dlatego prawidłowo oddalił skargę. Skoro zatem, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W konsekwencji uznać należało, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. W konsekwencji powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.