I SA/Ke 524/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów oddala skargę. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ odwoławczy) decyzją z 29 czerwca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. (organ pierwszej instancji) z 26 kwietnia 2021 r., nr [...] o ustaleniu N. Spółka jawna (spółka) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że spółka działając przez pełnomocnika P. N. 31 sierpnia 2010 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności za zalesienie na rok 2010, w którym zadeklarowała do zalesienia działkę ewidencyjną nr [...], obręb K. H., gmina L., powiat [...] województwo [...]. Powierzchnia deklarowana do płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych wynosiła łącznie 4,69 ha. Następnie spółka w terminie do 30 kwietnia 2011 r. wykonała zalesienie na powierzchni 4,69 ha. Wobec powyższego K. decyzją Nr [...] z 13 lipca 2011 r. przyznał spółce pomoc w łącznej wysokości [...] zł, zaś płatność z tego tytułu 9 sierpnia 2011 r. została zrealizowana na rachunek bankowy podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Organ odwoławczy ustalił dalej, że 4 maja 2012 r., 13 maja 2013 r. oraz 25 kwietnia 2014 r. pełnomocnik spółki złożył wnioski o wypłatę pomocy na zalesianie (PROW 2007-2013) na lata odpowiednio 2012, 2013 i 2014 na powierzchnię 4,69 ha. Na podstawie powyższych wniosków na rachunek bankowy strony zostały przekazane środki finansowe w wysokości za 2013 i 2014 każdorazowo [...] zł, zaś z rok 2014 w wysokości [...] zł. Następnie 15 czerwca 2015 r. i 15 czerwca 2016 r. strona złożyła wnioski o przyznanie płatności na lata 2015 i 2016. Wyjaśnił, że płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne (PROW 2007-2013) za lata 2010-2016 przyznane spółce decyzją Kierownika z 13 lipca 2011 r. oraz w związku ze składanymi w latach 2012 - 2016 wnioskami o wypłatę płatności kontynuacyjnych zostały 9 sierpnia 2011 r., 14 grudnia 2012 r., 27 grudnia 2013 r., 16 stycznia 2015 r., 16 czerwca 2016 r., oraz 23 maja 2017 r. przelane na rachunek bankowy spółki wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 23 marca 2018 r. Dyrektor ARiMR, decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji nr [...] wydanej przez Kierownika 13 lipca 2011 r. o przyznaniu spółce pomocy na zalesianie. W dniu 4 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z 22 czerwca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie. W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego, K. decyzją Nr [...] z 25 stycznia 2021 r. odmówił spółce pomocy na zalesianie stwierdzając stworzenie sztucznych warunków. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Dyrektor ARiMR decyzją z 16 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do WSA w Kielcach. Zawiadomieniem z 26 lutego 2021 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu zalesienia gruntów rolnych oraz zalesienia gruntów innych niż rolne (PROW 2007-2013) za rok 2010, 2012, 2013, 2014, 2015 i 2016 przyznanych spółce na mocy decyzji z 13 lipca 2011 r. Efektem tego postępowania było wydanie przez Kierownika 26 kwietnia 2021 r., decyzji ustalającej spółce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne w wysokości [...] zł. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podniósł, że wypłacone stronie środki publiczne za lata 2010-2016 pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz.U.2019.1505), dalej "ustawa o Agencji". Przepis ten przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne (PROW 2007-2013) oraz postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzone były w oparciu o przepisy krajowe ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 j.t.), ustawę o Agencji, ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2020, poz. 1371, j.t.), zwaną dalej: "ustawą z dnia 7 marca 2007 r.", Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 153 j.t.), zwane dalej rozporządzeniem zalesieniowym, ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325, j.t.) oraz szczegółowo wymienione przepisy unijne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji opiera się na rozstrzygnięciu w sprawie przyznania płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne (PROW 2007-2013) na rok 2010, której organ odwoławczy decyzją z 23 marca 2018 r. stwierdził nieważność decyzji z 13 lipca 2011 r, o przyznaniu spółce pomocy na zalesianie wskazując, że przy wydaniu tej decyzji rażąco naruszono § 7 rozporządzenia zalesieniowego, bowiem mimo powiązań kapitałowo- osobowych na dzień 13 lipca 2011 r. istniejących między przedmiotową spółką a I. N. przyznano spółce pomoc na zalesienie do powierzchni deklarowanej, co spowodowało przekroczenie limitu powierzchniowego określonego w przedmiotowym rozporządzeniu. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, stwierdzono, że doszło do stworzenia przez spółkę sztucznych warunków do przyznania pomocy, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Wobec ustalonych okoliczności K. 25 stycznia 2021 r. wydał nową decyzję odmawiającą przyznania pomocy na zalesienie w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego PROW 2007-2013. Wobec odmowy przyznania stronie pomocy na zalesianie, uzyskane w latach 2010-2016 z tego tytułu płatności były płatnościami nienależnymi i podlegają zwrotowi. Organ na stronie 10-11 zaskarżonej decyzji przedstawił zestawienie i wysokość nienależenie pobranych płatności. Organ odwoławczy stwierdził, że toczące się postępowanie w sprawie ustalenia kwoty do zwrotu z tytułu płatności zalesieniowej za lata 2010-2016 stanowi postępowanie odrębne od postępowania w przedmiocie przyznania płatności, w konsekwencji strona w niniejszym postępowaniu nie może skutecznie podnosić argumentów przeciwko decyzji o przyznaniu płatności. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. W konsekwencji strona w niniejszym postępowaniu nie może skutecznie podnosić argumentów przeciwko decyzji o przyznaniu płatności. Wobec powyższego uznał, że zarzuty naruszenia § 7 rozporządzenia zalesieniowego, art. 26 § 2 KSH, art. 365 § 1 KPC, § 4 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego w związku z art. 2 lit. a Rozporządzenia Nr 73/2009, w związku z art. 107 § 1 pkt 6 Kpa, art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013 oraz niewłaściwej wykładni praw i obowiązków wynikających z zawarcia umowy quad usum są bezzasadne, bowiem zostały skierowane przeciwko decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesianie (argumenty strony koncentrują się na zakwestionowaniu decyzji w sprawie przyznania płatności). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe ma ustalenie czy zaistniały okoliczności pozwalające na uznanie, że przyznane płatności miały charakter nienależny i jakie jest źródło nieprawidłowości. O nienależnym charakterze przyznanych płatności świadczy stworzenie przez stronę sztucznych warunków otrzymania płatności, co z kolei spowodowało odmowę pomocy na zalesianie. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji należycie zebrał materiał dowodowy, który jest kompletny i na jego podstawie poczynił prawidłowe, trafne ustalenia faktyczne dotyczące sposobu podziału gruntu, sposobu zarządzania nim i współzależności w zarządzaniu oraz czerpaniu korzyści z podzielonego gruntu. Przede wszystkim okoliczności te zostały potwierdzone w przeprowadzonych dowodach z dokumentów. Ustalenia znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy przyznania pomocy na zalesianie i zostały również obszernie opisane przez organ pierwszej instancji. I. i P. N. poprzez utworzenie trzech spółek jawnych stworzyli sztuczne warunki przyznania płatności. Spółka działała w ramach sztucznych warunków stworzonych w sprzeczności z celami wsparcia, co uzasadniało podjęcie decyzji o odmowie przyznania jej pomocy na zalesianie. Wszystkie działania polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych poprzez wydzielenie gruntów pozwalające na pozyskanie najkorzystniejszych stawek przyznanej płatności stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Pomiędzy wszystkimi podmiotami istniały ścisłe powiązania o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym. Mimo że podmioty te wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności, działając formalnie jako samodzielni rolnicy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Nr 1307/2013, tak naprawdę tworzyły funkcjonalnie jeden podmiot zarządzany na miejscu przez P. N.. Podziału gruntów nie wymagały też jakiekolwiek względy związane z rodzajem prowadzonej działalności czy sposobem wykorzystania zaplecza technicznego - w niniejszej sprawie nie wykazano, że podział gruntów pomiędzy powiązanymi podmiotami był w jakikolwiek sposób uzasadniony. W ocenie organu odwoławczego jedynym racjonalnym wytłumaczeniem wskazanego podzielenia przylegających do siebie gruntów rolnych, pomiędzy rożnymi podmiotami, była maksymalizacja dofinansowania. Organ przywołał brzmienie przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95 określające konsekwencje tworzenia sztucznych warunków. Stwierdził, że sztuczne stworzenie warunków polegało rozczłonkowaniu jednego gospodarstwa w celu uniknięcia zastosowania limitów płatności do powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. Wskazał na wzajemne powiązania osobowe i kapitałowe między I. N., P. N. a pozostałymi spółkami jawnymi. Strona poprzez wykreowanie sztucznych warunków otrzymania płatności, wprowadziła organ pierwszej instancji w błąd, co spowodowało wypłatę płatności, które finalnie okazały się być nienależnie przyznane. Kwota płatności w wysokości [...] zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art.80 ust.1 i ust.2 rozporządzenia Nr 1122/2009, art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 1 Rozporządzenia (UE) Nr 809/2014. Organ stwierdził ponadto, że w sprawie nie znajduje zastosowania art.80 ust. 3 rozporządzenia Nr 1122/2009, art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 (mający zastosowanie do płatności w ramach kampanii 2011-2014) oraz art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Nr 809/2014 (mający zastosowanie do płatności w ramach kampanii 2015 i następnych). Wypłacone nienależnie środki finansowe nie wynikały też z błędu organu, bowiem w dniach wypłaty nie posiadał on wiedzy o tym, że strona stworzyła sztuczne warunki. Nadto organ wskazał, że każda z kwot nienależnie pobranych płatności za te lata przekraczała kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 i art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 907/2014. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Zdaniem organu odwoławczego nie doszło do przedawnienia nienależnie pobranych środków, bowiem spółka podjęła zobowiązanie w ramach programu zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne PROW 2007-2013 9 sierpnia 2011 r. (data pierwszego przelewu) i powinna realizować je do 9 sierpnia 2026 r. (zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego zobowiązanie zostało podjęte na 15 lat od daty uzyskania pierwszej płatności na zalesianie). Bieg terminu przedawnienia został przerwany w 25 stycznia 2021 r. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji Nr [...] o odmowie przyznania pomocy na zalesianie (data odbioru 27 stycznia 2021 r.) Zatem czteroletni okres przedawnienia jeszcze nie minął. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia zarówno z nieprawidłowością ciągłą, jak i powtarzającą się. Wynikający z przepisów okres przedawnienia nie upłynął, ponieważ płatność zalesieniowa jest objęta Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, co oznacza, że w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Odnosząc się do zarzutów odwołania wywiódł, że argumenty dotyczące ustaleń faktycznych powziętych w decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesianie nie dotyczą ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności ustalonej decyzją organu pierwszej instancji i nie wpływają na rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 7 rozporządzenia zalesieniowego poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia limitu zalesieniowego podczas gdy w postępowaniach o udzielenie pomocy na zalesianie uczestniczyły odrębne od siebie podmioty; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26 § 2 KSH poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie, że I. N. na dzień składania wniosku o zalesienie była wspólnikiem N. Sp. j. podczas, gdy na dzień składania wniosku wspólnikami spółki [...] Sp. j. byli P. N. i B. N., podobnie jak na dzień składania wniosku o płatność; 3. naruszenie art. 365 § 1 KPC poprzez kwestionowanie rozstrzygnięć sądów powszechnych i czynienie odmiennych ustaleń od rozstrzygnięć sądowych skutkujące twierdzeniem, że tut. organ nie uznaje złożonych zmian w zakresie zmiany wspólników pomimo, że zmiany te zostały zarejestrowane przez sąd powszechny, a organ administracji jest związany rozstrzygnięciem sądu powszechnego i nie może czynić innych ustaleń; 4. naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. EU. L. nr 312, str. 1) poprzez niewłaściwe zastosowanie okresów przedawnienia; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 § 1 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (we) nr [...] z dnia 19 stycznia 2009 roku w zw. z art. 107 §1 pkt 6 KPA poprzez brak wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu skarżący nie spełniał definicji rolnika; 6. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 75 §1 KPA poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę w postaci raportów z kontroli wewnętrznej oraz pisma Departamentu Baz Referencyjnych w sprawie wpisu do ewidencji spółek jawnych przy dokonanym podziale quad usum; 7. naruszenie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania Wspólnej Polityki Rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 poprzez brak rozpoznania wszystkich przesłanek i jedynie ograniczenie się do przesłanek uzasadniających przyjętą z góry tezę organu o stworzeniu sztucznych warunków; 8. niewłaściwą wykładnię praw i obowiązków wynikających z zawarcia umowy quad usum; 9. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 7 i 77 KPA poprzez brak zebrania w sprawie całości materiału dowodowego, którego ocena pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustalenie stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zasadność przyznania pomocy na zalesienie, jak również wykonanie zalesienia była wielokrotnie kontrolowana i nie stwierdzono w tym zakresie żadnych uchybień i nieprawidłowości. Jeszcze w marcu 2017 r. w karcie kontrolnej weryfikacji stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności takowych nie stwierdzono. Jednakże organ odmówił przeprowadzenia dowodu z wyników kontroli wewnętrznej czym naruszył art. 75 § 1 k.p.a. Analogiczne zasady odnoszą się do opinii wydanej przez Departament Baz Referencyjnych. Skoro organ odmawia przeprowadzenia dowodów, to nie może później w treści uzasadnienia decyzji przypisywać stronie braku inicjatywy dowodowej. W ocenie skarżącej występując w wnioskiem o udzielenie pomocy na zalesienie 31 sierpnia 2010 r. nie przekroczyła limitu określonego w § 7 rozporządzenia. Takiego limitu nie mogła przekroczyć, z przyczyn oczywistych, gdyż był to pierwszy wniosek złożony przez ten podmiot. W momencie składania wniosku I. N. nie była wspólnikiem spółki. Spółka jawna, choć nie posiada osobowości prawnej, posiada podmiotowość prawną i może być podmiotem praw i obowiązków. Spółka uzyskała odrębny numer indentyfikacyjny producentów i jakiekolwiek wiązanie spółki z jej wspólnikami jest całkowicie nieuzasadnione, zwłaszcza, że przed złożeniem wniosku o udzielenie pomocy na zalesienie doszło do zmiany wspólników w spółce. Organ pominął także zupełnie ostatnie zmiany osobowe w spółce. Odniesienie się przez organ do zmian umowy spółki dokonanych przez wspólników jest całkowicie absurdalne. Wpis do rejestru przedsiębiorców dotyczący zmian w zakresie składu wspólników ma charakter deklaratoryjny. Konstytutywne, a więc wywołujące skutki prawne w tym zakresie jest dokonanie zmiany umowy spółki w formie zastrzeżonej. Kwestionowanie powyższego jest wyraźnym wykroczeniem przez organ poza granice przyznanych mu kompetencji. Zmiany zostały zarejestrowane przez sąd rejestrowy, a zatem w świetle art. 365 § 1 k.p.c. wiąże organy państwowe i organy administracji publicznej i organ nie może w tym zakresie czynić odmiennych ustaleń. Wywodzenie w tym zakresie jakiś powiązań kapitałowo - rodzinnych świadczy o całkowitej nieznajomości przez organ specyfiki spółek prawa handlowego i uregulowań w tym zakresie. Zdaniem skarżącej spełnia ona kryteria określone w § 4 ust. 1 dotyczące klasyfikacji rolnika, tzn. została wpisana do właściwej ewidencji i zobowiązania się do zalesienia i pielęgnacji uprawy leśnej. Wszystkie powyższe przesłanki zostały spełnione, a zatem nie można odmówić spółce statusu rolnika. Organ dokonuje także sprzecznych ustaleń, mianowicie stwierdza, że spółka której współwłaścicielem są I. i P. N. była zarządzana przez tego samego rolnika, tj. I. i P. małżonków N., choć wcześniej organ wskazuje, że to P. N. zajmował się całością gospodarstwa. Taka rozbieżność burzy całkowicie koncepcję powiązań przyjętą przez organ. Ponadto rozważania dotyczące I. i P. N. nie są uzupełnione o zmiany osobowe, które zaszły w spółce [...] Po ostatniej zmianie umowy spółki z dnia 2 grudnia 2020 r. wspólnikami spółki N. są W. N. i J. N., a więc podmioty zupełnie odrębne od I. N. i P. N.. W świetle powyższego organ winien sprawdzić jaki jest aktualny stan osobowy w spółce (dane jak wskazano powyżej są powszechnie dostępne) i zastosować aktualny stan prawny, czyli stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Odniesienie się przez organ do poprzednich zmian umowy spółki dokonanych przez wspólników jest całkowicie absurdalne. Wpis do rejestru przedsiębiorców dotyczący zmian w zakresie składu wspólników ma charakter deklaratoryjny, tzn. potwierdzający i nie tworzy w tym zakresie prawa. Kwestia ta nie wywołuje żadnych wątpliwości w judykaturze. Konstytutywne, a więc wywołujące skutki prawne w tym zakresie jest dokonanie zmiany umowy spółki w formie zastrzeżonej. Kwestionowanie kwestii związanej z charakterem prawnym zmiany umowy spółki i wpisu w rejestrze przedsiębiorców jest wyraźnym wykroczeniem przez organ poza granice przyznanych mu kompetencji. Spółka prowadziła działalność rolniczą bez zaplecza maszynowego, zlecając prace wyspecjalizowanym firmom zewnętrznym lub miejscowym rolnikom posiadającym odpowiedni sprzęt. Inwestycje w sprzęt rolniczy i leśny w przypadku spółki w zakresie jej działalności byłoby nieuzasadnione ekonomicznie i mogłoby by być uznane za działanie na szkodę spółki, ponieważ skala działań nie zapewniałaby właściwej utylizacji mocy przerobowych zakupionych maszyn. Kwestia własności gospodarstwa jest w tym przypadku drugorzędna, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK I 501/18 przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Zatem możliwość korzystania przez spółkę na wyłączność z nieruchomości poprzez zawarcie umowy quad usum jest niewątpliwie wypełnieniem wytycznych wskazanych przez sąd. W orzecznictwie podkreśla się także konieczność użytkowania gruntu zgodnego z zamierzonym celem, w tym przypadku dokonaniem zalesienia, co niewątpliwie nastąpiło i zostało potwierdzone licznymi kontrolami. Spółka aby dokonać zalesienia musiała dokonać szeregu czynności związanych z założeniem plantacji oraz późniejszą pielęgnacją i dosadzeniami. Brak udokumentowania kosztów poniesionych na prowadzenie działalności nie jest kwestią zasadniczą, gdyż najważniejsze jest, że cel w postaci zalesienia został osiągnięty. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez organ. Spółka planowała wykonywać działalność opisaną w oświadczeniu z 30 stycznia 2017 r. (i częściowo ją wykonywała). Jak napisano w oświadczeniu podstawę działalności każdej ze spółek jest kapitał w postaci ziemi, na tym aktywie budowana jest wartość spółki i jej wiarygodność finansowa. Spółki planowały udział w projekcie deweloperskim i prowadzenie plantacji choinek, na co nie uzyskały zgody KOWR. Plany inwestycyjne z pewnością zostałyby zrealizowane, gdyby nie wszczęcie postępowań w sprawie unieważnienia decyzji zalesieniowych, co spowodowało że spółki zostały postawione w stan silnej niepewności ekonomicznej. Zdaniem skarżącej w sprawie zostało udowodnione, że zrealizowała cele wynikające z przyznanej pomocy i zamierzała prowadzić oprócz tego inną działalność, której podjęcie zostało uniemożliwione przez wszczęcie postępowań w sprawie unieważnienia decyzji zalesieniowych. W sytuacji konieczności zwrotu pobranych świadczeń i powstania stanu niepewności ekonomicznej, brak jest uzasadnienia do realizowania innych projektów. Organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. (Euroatom) poprzez niewłaściwe zastosowanie okresów przedawnienia. Organ błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie nastąpił okres przedawnienia. Okres przedawnienia "wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą przyjmuje się datę złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej dla danej kampanii. Początkiem biegu przedawnienia nie jest więc data stwierdzenia przez organ zaistnienia nieprawidłowości w treści właściwego rozstrzygnięcia, lecz data w której do niej faktycznie doszło/w której ona ustała. Jednakże, zgodnie z art. 3 ust. 2 w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Data zakończenia programu PROW 2007 - 2013 jest jednolita dla wszystkich krajów uczestniczących w programie i jest nią dzień 30 czerwca 2016 r. Całkowite zamknięcie programu nastąpiło 30 czerwca 2016 r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez państwa członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowanych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie. Ostateczne zakończenia programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu. Natomiast w przypadku gdy termin 4 lat od wystąpienia nieprawidłowości upływa po dacie zakończenia programu, nie ulega on skróceniu, lecz biegnie do upływu lat 4 od zaistnienia nieprawidłowości także nastąpiło przedawnienie, gdyż upłynął 4 okres liczony od dnia złożenia wniosku, czyli w przypadku najpóźniejszej płatności od 15 czerwca 2016 r., czyli do 15 czerwca 2020 r. Jak wskazuje organ przerwanie okresu przedawnienia w niniejszej sprawie mogło nastąpić w 27 stycznia 2021 r., jednakże w tym dniu już nastąpiło przedawnienie, więc nie mógł nastąpić skutek w postaci przerwania biegu, skoro termin już upłynął. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy, przyjęto za podstawę rozważań sądu. Tryb i warunki ustalania oraz odzyskiwania kwot nienależnie pobranych płatności rolnych reguluje ustawa o Agencji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Celem postępowania prowadzonego na podstawie powyższego przepisu jest zatem zbadanie: 1) czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, 2) czy istnieje obowiązek ich zwrotu, 3) czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. Postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji, a więc w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności jest odrębnym postępowaniem. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Nie oznacza to jednak, że organ w każdym przypadku powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające od samego początku, z pominięciem dowodów zgromadzonym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnej, świadczących o tym, że została ona nienależnie pobrana. W sytuacji bowiem, gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania płatności, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie. W takim przypadku, w razie niedokonania zwrotu nienależnie pobranej płatności, organ jest zobowiązany do wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowanie w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, w trybie art. 29 ust. 1 i nast. ustawy o Agencji, z uwzględnieniem decyzji rozstrzygającej o odmowie przyznania płatności rolnych. Postępowanie to nie powinno jednak, bez uzasadnionych przyczyn, skupiać się na kwestiach przesądzonych w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją. W postępowaniu tym organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, a także czy została zwrócona dobrowolnie przez zobowiązanego. Może to zrobić samodzielnie lub skorzystać, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, z ustaleń dokonanych w tym zakresie w postępowaniu w sprawie odmowy przyznania płatności. Z akt sprawy wynika, że na podstawie wniosków o przyznanie płatności na zalesianie za lata: 2010-2016, wypłacono skarżącej spółce środki finansowe, które pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a/ ustawy o Agencji. Zdaniem sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, według którego w kontrolowanej sprawie doszło do wypłaty nienależnych płatności na zalesianie, które podlegają zwrotowi. Decyzja stanowiąca podstawę przyznania płatności została wyeliminowana z obrotu prawnego oraz nową decyzją odmówiono przyznania płatności stąd nie można mieć wątpliwości, że doszło do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach przedmiotowego programu. Nieprawidłowość, stosownie do art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Istotą nieprawidłowości jest zatem naruszenie przepisu prawa unijnego. Zachowanie sprawcy może polegać zarówno na działaniu, jak i na zaniechaniu. Powyższy przepis nie przewiduje wymogu winy sprawcy jako przesłanki odpowiedzialności za popełnienie nieprawidłowości, co oznacza, że odpowiedzialność ta powstaje niezależnie od jej wystąpienia. Konieczne jest, by zachowanie to spowodowało szkodę w budżecie Unii Europejskiej lub budżetach zarządzanych przez Unię Europejską. Pojęcie szkody zostało zdefiniowane jako uszczerbek finansowy dokonany w budżecie Unii Europejskiej lub w budżetach zarządzanych przez Unię Europejską, albo uszczerbek finansowy, na jaki budżety te zostały narażone. Wystarczy zatem sama możliwość wystąpienia uszczerbku (J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Warszawa 2010, s. 141, 143). Wykrycie nieprawidłowości rodzi po stronie państwa członkowskiego obowiązek odzyskania kwot wydatkowanych nienależnie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust 3 Rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Włączenie w sposób integralny do krajowych porządków prawnych nie pozbawia prawa unijnego autonomii, która wyraża się w tym, że normy prawa unijnego muszą być stosowane w sposób bezwarunkowy, skutek prawa unijnego na terytorium państwa członkowskiego nie jest w żaden sposób determinowany przez krajowy porządek prawny, urzeczywistnianie prawa Unii Europejskiej (stanowienie, stosowanie, wykonywanie) opiera się na przepisach i zasadach zawartych w Traktatach oraz normach wydanych na jego podstawie. Stosowanie prawa Unii Europejskiej powinno być efektywne normatywnie – ma osiągać zakładany przez daną normę rezultat i to w taki sposób, który doprowadzi do zapewnienia pełnego wykonania normy – ziszczenia się wszystkich celów założonych przez prawodawcę przy ich uchwalaniu (K. Scheuring, Stosowanie prawa wspólnotowego przez organy administracyjne państw członkowskich UE, Poznań 2008, s. 13, 66). W niniejszej sprawie organy były uprawnione do przyjęcia ustaleń z decyzji odmownej, że zaistniały okoliczności pozwalające na uznanie, że przyznanie płatności miało charakter nienależny i jakie było źródło nieprawidłowości. O nienależnym charakterze przyznanych płatności świadczyło stworzenie przez stronę sztucznych warunków otrzymania płatności. Materiał dowodowy, co do tych okoliczności jest kompletny i pozwalał na trafne ustalenia faktyczne dotyczące sposobu podziału gruntu, sposobu zarządzania nim i współzależności w zarządzaniu oraz czerpaniu korzyści z podzielonego gruntu. D. I. N. , P. N. i utworzonych przez nich spółek N. , [...] i N. , zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych – płatności na zalesianie. W szczególności działania te polegały na utworzeniu przez małżonków N. kilku "gospodarstw" wnioskujących o płatności na zalesianie, co prowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Ww. spółki założone przez małżonków N. nie prowadziły samodzielnych, odrębnych działań. Były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie. Skarżąca wpisana została w konfigurację, której całościowy cel polegał na uzyskaniu maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ wykazał, że złożenie wniosków przez stworzone podmioty, a nie tylko jednego wniosku na całość gospodarstwa przez spółkę, pozwoliło na obejście limitów powierzchni uprawnionej do przyznania płatności na zalesianie. Wykreowanie kilku podmiotów bez uzasadnionej przyczyny, które generuje uzyskanie wyższych dopłat, niż gdyby występował o nie jeden rolnik, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Rozstrzygając kwestię zwrotu nienależnie pobranych płatności organ ponadto prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności. Obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że błąd nie mógł zostać wykryty przez stronę, bowiem całokształt działań utworzonego podmiotu zarządzanego przez osoby nimi kierujące opierał się na świadomym – intencjonalnym jej działaniu. Działania te polegały na wytworzeniu fałszywych przesłanek rozumowania u organu, co doprowadziło do wadliwego ustalenia rodzaju konsekwencji prawnych ustalanych przez organ administracyjny na zakończenie procesu decyzyjnego stosowania prawa. Zmierzały do zakłócenia procesu decyzyjnego organu w celu uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia. Etyczna naganność takiego postępowania polegająca na stworzeniu trwałego stanu bezprawności nie może być źródłem uprawnień strony. Stworzenie sztucznych warunków przez skarżącą stanowiło czynność prawną mającą na celu obejście prawa. Czynność ta zawierała pozór zgodności z prawem, treść tej czynności nie zawierała elementów wprost sprzecznych z prawem, ale skutki, które wywołała i które były objęte zamiarem skarżącej i podmiotów powiązanych z nią osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie naruszało nakazy wynikające z prawodawstwa Unii Europejskiej. Oceniony na płaszczyźnie prawa publicznego stan bezprawności, zbliżony jest w pewnym stopniu w swym mechanizmie do instytucji prawnej podstępu w polskim prawie prywatnym. Jego istota wyraża się w rozmyślności ukierunkowanej na wywołanie niezgodnego z prawdą obrazu rzeczywistości u innej osoby, ażeby skłonić ją do dokonania określonej czynności prawnej. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z takim mechanizmem. Wbrew też stanowisku wyrażonym w skardze organy nie orzekały w warunkach przedawnienia. Badając okres przedawnienia należy mieć na względzie art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Nr 2988/95, który stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W realiach niniejszej sprawy, uwzględniając że nieprawidłowości miały charakter ciągłych, doszło do przerwania okresu przedawnienia w związku z doręczeniem stronie wydanej 23 marca 2018 r. decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach o stwierdzeniu nieważności decyzji z 13 lipca 2011 r. o przyznaniu pomocy na zalesianie. Spółka już w 2018 r. miała wiedzę o postępowaniu w sprawie nieprawidłowości w udzielanej pomocy przez organy Agencji. Zatem powyższe świadczy, że wobec prowadzonego postępowania związanego z ww. decyzją i stwierdzonej nieprawidłowości w udzielanym wsparciu bieg terminu przedawnienia uległ już wówczas przerwaniu (i zaczął biec na nowo), o czym strona wiedziała z uwagi na opisaną na wstępie jej aktywność procesową związaną z wydaniem decyzji w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji organy ARiMR uprawnione były do orzekania w niniejszej sprawie. W związku zaś z tym, że organ dla ustalenia nienależności świadczenia oparł się na wyniku postępowania niejako weryfikującego zasadność przyznania tego świadczenia (decyzja o odmowie przyznania płatności) nieadekwatne, a tym samym bezprzedmiotowe są te zarzuty skarżącej, które dotyczą kwestii objętych decyzją o odmowie przyznaniu płatności, tj. zarzuty naruszenia § 7 rozporządzenia zalesieniowego, art. 26 § 2 KSH, art. 365 § 1 KPC, § 4 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego w związku z art. 2 lit. a Rozporządzenia Nr 73/2009, w związku z art. 107 § 1 pkt 6 Kpa, art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013 oraz niewłaściwej wykładni praw i obowiązków wynikających z zawarcia umowy quad usum. Zdaniem sądu, analiza zgromadzonego materiału dowodowego zaprzecza też zarzutom skargi, że zaskarżoną decyzję wydano w warunkach naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie naruszono art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), ani art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli). Organy administracji wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a., zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Powyższe ustalenia i dokonana ocena znalazły również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Podsumowując, w niniejszej sprawie nie doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, czy też prawa materialnego, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.