III SA/Gl 1535/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] roku nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. z [...] r. o nr [...], mocą której odmówiono skarżącemu W.S. udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że 25 marca 2021 r. do [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. wpłynął wniosek strony z 19 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. w 2017 roku, 2) liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych A.C. w 2017 roku, 3) liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. w 2018 roku. 4) liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych A.C. w 2018 roku, 5) liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. w 2019 roku, 6) liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zostało zleconych A.C. w 2019 roku, 7) liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. w 2020 roku, 8) liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych A.C. w 2020 roku? 9) Jaka łącznie kwota wynagrodzenia została wypłacona A.C. za wydane na zlecenie Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego opinie z zakresu automatów do gier w latach 2017-2020? Wniosek został następnie uzupełniony pismami z 20 kwietnia 2021 r. oraz 13 maja 2021 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w piśmie z 8 kwietnia 2021r. poinformował skarżącego, że nie dysponuje informacjami o łącznej kwocie wynagrodzenia wypłaconego biegłemu za opinie wydane na zlecenie Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego. Stanowisko to podtrzymał w piśmie z 30 kwietnia 2021 r. Ponadto w tym ostatnim piśmie poinformował skarżącego, że informacje, o których udostępnienie wnosi w punktach 1-8 wniosku, mają charakter informacji przetworzonych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego wezwał stronę do wykazania, że udostępnienie ww. informacji będzie wiązało się z istnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi z 13 maja 2021r. skarżący wskazał, że sprawa niewątpliwie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, zwłaszcza w kontekście prawidłowości działania organów publicznych oraz wymiaru sprawiedliwości. Z informacji uzyskanej od Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego wynika bowiem, że ponad 77,5% opinii w roku 2020 zostało zleconych biegłemu, którego dotyczy zapytanie. Skoro N[...]UCS był głównym zleceniodawcą dla biegłego, rodzi to wątpliwości co do jego bezstronności i rzetelności oraz prawidłowości funkcjonowania organów administracji publicznej. Może to także rodzić wątpliwości, czy nie dzieje się tak dlatego, że organ spodziewa się, że wnioski opinii będą zgodne z oczekiwaniami organu. Ponadto skarżący wniósł o podanie informacji ile z wszystkich opinii zleconych biegłemu w latach 2017-2020 wskazywało, że badane przez niego urządzenia były urządzeniami hazardowymi, a w ilu przypadkach, że nie były takimi urządzeniami. Decyzją z [...] r. o nr [...] Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej dotyczącej liczby zleconych opinii z zakresu badania gier na automatach w ogóle i oraz opinii zleconych temu konkretnemu biegłemu, a także ile z wszystkich opinii zleconych biegłemu w latach 2017-2020 wskazywało, że badane urządzenia były urządzeniami hazardowymi, a w ilu przypadkach, że nie były takimi urządzeniami. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że informacja publiczna może mieć charakter prosty i przetworzony. Zakres wniosku wskazuje, że przedmiotem zapytania jest informacja przetworzona, gdyż do jej wytworzenia konieczne jest intelektualne zaangażowanie kosztem dużego nakładu czasu i pracy. Celem jej wytworzenia należałoby: - dokonać przeglądu wszystkich spraw karnych skarbowych prowadzonych przez naczelnika w latach 2017-2020, - wyłonić sprawy dotyczące automatów, - dokonać ręcznej selekcji akt celem wyłączenia tych z nich, w których sporządzali opinie biegli, - ustalić, w których z nich opinię sporządzał biegły, o którym mowa we wniosku, - ustalić ile z opinii wydanych przez tego konkretnego biegłego wskazywało na hazardowy charakter badanych urządzeń, - ustalić ile z opinii sporządzonych przez niego wskazywało na inny niż hazardowy charakter badanych urządzeń. Poszukiwanie tych danych wymagałoby przeanalizowania kilku tysięcy akt spraw częściowo zarchiwizowanych. Natomiast w ocenie organu strona nie przedstawiła argumentów wskazujących, że przekazanie żądanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nadto skarżący nie wykazał wpływu tych informacji na usprawnienie wykonywania zadań publicznych ani też, że wnioskowana informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a nie tylko dla interesu pytającego. Nie została zatem spełniona ustawowa przesłanka udostępnienia informacji. Pismem z 25 czerwca 2021 r., uzupełnionym następnie na wezwanie organu, skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaskarżoną decyzją z [...]r. o nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno- Skarbowego z [...]r. Została ona doręczona 17 września 2021 r. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zaaprobował stanowisko prezentowane w decyzji I instancji. Podniósł niewykazanie przez stronę, że posiada realne możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu lub poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego ani też istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie informacji. Natomiast ich przygotowanie we wnioskowanym zakresie jest czasochłonne, wiąże się z dużym nakładem pracy i zakłóciłoby normalny tok działania urzędu. Pismem z 18 października 2021 r. skarżący wniósł skargę na decyzję organu II instancji, która jednak również dotknięta była brakami formalnymi. W uzupełnionej skardze strona zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia sprawy i poprzestanie na powtórzeniu wadliwej argumentacji organu I instancji i brak wskazania jakiej analizie należy poddać dokumenty źródłowe, jakie konkretnie działania winny być podjęte celem udostępnienia danych, ile środków osobowych jest potrzebnych, aby je zgromadzić. Zarzuciła także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że nie wskazano szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy skarżący wskazał na okoliczności świadczące o nieprawidłowościach w zakresie zlecania opinii "wybranym" biegłym, co skutkuje patologiami w zakresie wymiaru sprawiedliwości a okoliczność ta (istotność dla interesu publicznego ) jest bezsporna w świetle przytoczonych okoliczności i materiału dowodowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał twierdzenie, że skarżący nie należy do grupy podmiotów posiadających realne możliwości wykorzystania żądanej informacji dla usprawnienia struktur państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Z wspomnianej funkcji kontrolnej sądu administracyjnego wynika, że Sąd bada jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji i nie czyni żadnych własnych ustaleń wychodzących poza te, których dokonały organy. Badanie zaskarżonej decyzji w zakreślonych wyżej granicach wskazuje, że organ błędnie uznał, że skarżący nie wykazał szczególnej istotności udzielenia informacji dla interesu publicznego. Na wstępie podnieść należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawy dot. informacji publicznej w dniu złożenia zapytania regulowała ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 2176 – zwana dalej "udip"). Prawo dostępu do informacji publicznej pozwala na realizację zasady jawności życia publicznego i społeczną kontrolę nad organami państwa, sposobem ich działania i gospodarowania mieniem publicznym. Wynika to pośrednio zarówno z cytowanego wyżej art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 1 ust. 1 udip, wyrażającego normę, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w udip. Użycie słów "podlega udostępnieniu" wskazuje, że ujawnienie informacji jest zasadą i stanowi realizację celu ustawy. Organy zobowiązane są zaś badać, czy w danym przypadku nie zachodzą jakieś szczególne okoliczności, które czyniłyby celowym odstąpienie od tej zasady. Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymagają dwie kwestie: podmiotowa – czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl udip i przedmiotowa – czy żądana informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w powołanej wyżej ustawie. W kwestii podmiotowej przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w tym przepisie utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 422) Służba Celno-Skarbowa jest jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze, wyodrębniona w ramach Krajowej Administracji Skarbowej. W myśl ust. 2 KAS stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. Art. 33 ust. 1 ustawy o KAS określa zadania naczelnika urzędu celno – skarbowego, a ust. 2 stanowi, że naczelnik urzędu celno-skarbowego wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu celno-skarbowego. Z powyższego wynika, że naczelnik urzędu celno- skarbowego jest organem administracji publicznej (rządowej) realizującym liczne i różnorodne zadania publiczne, w tym m.in. w zakresie wykonywania kontroli celno-skarbowej oraz ustalania i określania podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych oraz innych należności na podstawie odrębnych przepisów. Spełnione zostało zatem kryterium podmiotowe. W kwestii przedmiotu, jakiego dotyczyło zapytanie wskazać należy, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) udip udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1, zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) - informacja o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Nadto, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) udip ujawnieniu podlega informacja o przedmiocie działalności i kompetencjach podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) udip, ujawnieniu podlega informacja o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Zakres objęty pytaniami skarżącego wskazuje, że obejmowały one m.in. zagadnienia ilości opinii dot. automatów do gier w poszczególnych latach w ogóle i sporządzonych przez konkretnego biegłego oraz tego ile środków publicznych zostało wydatkowanych na wynagrodzenie konkretnego biegłego, choć akurat w tej części organ nie posiadał stosownych informacji. Obejmował więc kwestie odnoszące się do przedmiotu działalności adresata pytania i gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na wynagrodzenia biegłych. Wskazuje to, że także kryterium przedmiotowe zostało w sprawie spełnione. Przy czym wyjaśnić należy, że nie może stanąć na przeszkodzie udzieleniu informacji okoliczność, że pytania dotyczą wskazanego imiennie biegłego. Co prawda stosownie do art. 5 ust. 2 udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Natomiast osoba fizyczna będąca biegłym w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ administracji państwowej pełni funkcję publiczną, gdyż jej opinia służy wypracowaniu i wydaniu rozstrzygnięcia pozostającego w kompetencjach organu państwowego. W takim zaś razie nie korzysta ona z ochrony prywatności osoby fizycznej chyba, że przedmiot zapytania nie ma związku z pełnioną przez nią funkcją publiczną. Tak jednak w przedmiotowej sprawie nie jest, gdyż zapytanie obejmuje dane związane właśnie z jej pełnieniem, odnosi się bowiem do ilości sporządzonych opinii i ich proporcji do wszystkich zleconych przez organ oraz ustaleń, jakie z nich wynikają (ile automatów miało charakter hazardowy a ile nie). Zasadniczy przedmiot sporu koncentruje się natomiast wokół oceny, czy skarżący wykazał, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 pkt 1 udip prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jest to zatem okoliczność istotna w przypadku, gdy żądana informacja ma charakter przetworzony. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14). Organ przyjął, że żądane dane mają taki właśnie charakter. Ocenę tę należy uznać za prawidłową jeśli wziąć pod uwagę, że obejmuje nieokreśloną, ale niewątpliwie liczną grupę spraw z okresu 4 lat, a jej zgromadzenie wg kryteriów wskazanych przez stronę wymaga przejrzenia akt postępowań prowadzonych przez organ celem wyodrębnienia z nich spraw dot. automatów do gry, następnie tych spraw, w których była sporządzona opinia biegłego, a z tej grupy wyłonienia kolejnej, jeszcze węższej, tj. obejmującej te sprawy, w których opinię sporządzał biegły objęty zapytaniem strony i wreszcie ich podział wg dokonanych ustaleń na automaty o charakterze hazardowym i innym. Oceny charakteru żądanej informacji jako przetworzonej nie kwestionuje zresztą sam skarżący. Oznacza to, że dla uzyskania informacji konieczne było wykazanie, że jej ujawnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a spór dotyczy tego, czy warunek ten został przez wnioskodawcę spełniony. W tak zarysowanym sporze Sąd podzielił pogląd strony skarżącej. W piśmie z 13 maja 2021r. wskazała ona, że ponad 77,5 % opinii zleconych w 2020 r. przez N[...]UCS w zakresie badania automatów, zostało zleconych jednemu biegłemu – właśnie objętemu wnioskiem strony. Taka sytuacja, zdaniem skarżącego, jest mocno niepokojąca jeżeli weźmie się pod uwagę, iż jedna i ta sama osoba z reguły ocenia daną sytuację w jednakowy sposób. Ponadto nabiera to szczególnego znaczenia, kiedy zweryfikuje się kwoty wynagrodzenia uzyskiwanego przez tego biegłego za zlecenia wykonywane tylko na rzecz ww. organu, który przez okres czterech lat uzyskał łączne wynagrodzenie przekraczające milion sto tysięcy złotych. To zaś może prowadzić do sytuacji, gdy N[...]UCS jest istotnym klientem biegłego i nasuwa podejrzenie odnośnie wyboru biegłego. Rodzi to zatem wątpliwości co do rzetelności i bezstronności zleceniobiorcy i zleceniodawcy, a także co do funkcjonowania administracji państwowej. Rodzi to także podejrzenie, że również inne urzędy celno - skarbowe mogłyby zlecać sporządzenie opinii temu biegłemu spodziewając się, że wnioski z zamówionych u niego opinii będą zgodne z oczekiwaniami organu. Wyjaśnienie tych kwestii skarżący uznał za szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stanowisko to Sąd podziela. Natomiast organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż wnioskodawca nie wykazał, aby udostępnione informacje były wykorzystane w celu usprawnienia funkcjonowania administracji publicznej lub dla dobra powszechnego, a nie wyłącznie do celów własnych wnioskodawcy. Przy czym ww. twierdzeń odnośnie własnych interesów strony organ w żaden sposób nie uzasadnił. Natomiast skarżący wskazał na okoliczności uzasadniające konieczność uzyskania danych, w tym w celu zbadania okoliczności gospodarowania środkami publicznymi wydatkowanymi na sporządzenie opinii w sprawach dotyczących automatów do gier hazardowych. Tym samym stanowisko organu w tym zakresie należy uznać za dowolne. Sąd podziela w tej mierze pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku w analogicznej sprawie ze skargi tej samej strony, rozpoznanej pod sygn. akt II SA/Bk 744/21. Natomiast w kwestii realnej możliwości wykorzystania uzyskanych danych dla dobra powszechnego zauważyć przyjdzie, że z art. 221 § 1 Kpa wynika prawo "każdego" do składania wniosków do organów państwowych. Zatem skutkiem uzyskania żądanych informacji może być wystąpienie strony do organu państwowego z jakimś wnioskiem, którego celowości bez posiadania informacji, o które zwrócił się skarżący nie można ocenić. Ponownie badając sprawę organ weźmie pod uwagę prezentowane wyżej stanowisko. Sąd uznał zatem, że organ stwierdzając, że strona nie wykazała szczególnej istotności żądanych danych dla interesu publicznego błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach stanie się przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.