I SA/Wa 2994/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi V.P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 listopada 2022 r. nr DNI.gn.625.152.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia V. P., postanowieniem z 30 listopada 2022 r. nr DNI.gn.625.152.2022 utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 12 października 2022 r. nr N-V.7533.6.5.2022 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności: - orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 11 grudnia 1954 r. nr [...], - orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1957 r. nr [...], - decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1964 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. V. P. reprezentowany przez J. Z. wystąpił do Wojewody Podkarpackiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności: 1) orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. nr [...], 2) orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1957 r. nr [...] oraz 3) decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1964 r. nr [...]. Wnioskodawca podniósł, że wskazane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z 12 października 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionych rozstrzygnięć o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych na terenie wsi [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 158 § 3 kpa, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 kpa upłynęło trzydzieści lat. V. P. reprezentowany przez J. Z. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Podniósł zarzut naruszenia w sprawie przepisów postępowania, tj.: art. 158 § 3 w zw. z art. 61a § 1 kpa poprzez niewłaściwe ich zinterpretowanie, - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 kpa poprzez zastosowanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 30 listopada 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 12 października 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Według natomiast art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej Minister podał, że stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy dany podmiot jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonane danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". lnteres prawny wynikać musi z określonego przepisu prawa materialnego, który przyznaje podmiotowi żądającemu wszczęcia postępowania określone uprawnienia lub nakłada nań obowiązki podlegające konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Minister zauważył, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji V. P. podniósł, że "jest spadkobiercą zmarłego A. C. i J. C., których nieruchomości położone w obecnym województwie [...] w gminie [...], na podstawie orzeczenia, przeszły na własność Skarbu Państwa. Jednocześnie skarżący nadmienił, że w treści kwestionowanych orzeczeń nie figuruje rodzina C. Wnioskodawca nie wykazał zarazem, że jest spadkobiercą dawnych właścicieli przejętych nieruchomości. Oświadczył natomiast, że jego dziadkowie (A. C. i K. C.) i matka (J. C.) zmarli pozostawiając jedynego następcę prawnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych i następuje poprzez wydanie przez sąd prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku (obecnie również wydanego przez notariusza aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia), którego odpis lub uwierzytelnioną kopię strona przedkłada do akt sprawy - art. 1027 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.). Przy czym pokrewieństwo nie jest dowodem nabycia spadku i nie kreuje po stronie wnioskodawcy legitymacji do występowania jako strona w postępowaniu. Minister podał, że ponieważ V. P. nie nadesłał do akt sprawy postanowienia o nabyciu spadku (albo akt poświadczenia dziedziczenia) po dawnych właścicielach przejętych nieruchomości, to nie można uznać, aby wnioskodawca posiadał interes prawny w postępowaniu, którego wszczęcia żądał. Brak było więc podstaw prawnych do wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności orzeczeń PPRN w [...] z [...] grudnia 1954 r. i [...] kwietnia 1957 r. oraz decyzji tego organu z [...] sierpnia 1964 r., tym bardziej, że kwestionowane akty orzekały o przejęciu na Skarb Państwa kilkudziesięciu nieruchomości i dotyczyły wielu ówczesnych właścicieli tych nieruchomości. Minister wskazał, że wnioskodawca, dysponując nawet stosownym dokumentem o nabyciu spadku po A. C. i J. C., byłby uprawniony do występowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń oraz decyzji jedynie w części odnoszącej się do tych nieruchomości, które należały do jego poprzedników prawnych (w stosunku do których jest spadkobiercą). Tymczasem V. P. żądaniem stwierdzenia nieważności objął orzeczenia z [...] grudnia 1954 r. i [...] kwietnia 1957 r. oraz decyzję z [...] sierpnia 1964 r w całości. Dokonane w sprawie ustalenia prowadzą do wniosku, że żądanie V. P. nie mogło podlegać merytorycznej analizie pod kątem jego podpadania pod art. 158 § 3 kpa, z powodu braku wykazania interesu prawnego przez wnioskodawcę. Sytuacja ta (brak wykazania interesu prawnego) winna skutkować odmową wszczęcia żądanego postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, a więc wydaniem rozstrzygnięcia tożsamego z tym, które zostało obecnie zaskarżone. Zdaniem Ministra wskazana okoliczność stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia z 12 października 2022 r. Regulacja zawarta w art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 kpa nie przewiduje bowiem uchylenia postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia, lecz uchylenie postanowienia w części lub całości, gdy zawarte w nim rozstrzygnięcie jest niezgodne prawem. Od postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 listopada 2022 r. V. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a następnie: a) art. 61a § 1 w zw. z art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji, w której to przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji było zupełnie odmienne zagadnienie powstałe na kanwie niniejszej sprawy, zaś organ I instancji nie wskazywał na brak interesu prawnego przez skarżącego, zaś rozstrzygnięcie organu II instancji dotyczy kwestii istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego, co powoduje, że postanowienie jest co najmniej przedwczesne, b) art. 138 § 2 w zw. z art 144 kpa poprzez jego niezastosowanie albowiem w niniejszej sprawie, jeżeli przyjąć, że stanowisko organu jest zasadne (co jest kwestionowane przez skarżącego), należałoby wpierw ustalić, czy skarżący posiada sukcesję uniwersalną po zmarłym A. C. (organ I instancji nie kwestionował w swoim postanowieniu tej kwestii), co powoduje, że przedmiotowe postanowienie jest przedwczesne, zaś nie zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności sprawy, niezbędne do wydania albo rozstrzygnięcia materialnoprawnego albo procesowego, zaś postanowienie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 kpa, c) art. 10 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału skarżącego i jego pełnomocnika w postępowaniu zażaleniowym ze względu na brak jakiegokolwiek pisma procesowego, w tym terminu zakończenia postępowania zażaleniowego, d) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 30 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w sprawie, co skutkowało uznaniem przez organ II instancji, że w należy utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, w sytuacji, w której to po głębszej analizie wynika, że stanowisko organu II instancji jest co najmniej przedwczesne. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonych postanowień organów I i II instancji; 2) zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie dodając, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie mógł zastosować art. 138 § 2 kpa, ponieważ w przypadku braku wykazania, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, jak i w przypadku z art. 158 § 3 kpa, organ ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd zauważa, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 Kpa (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 kpa, przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 kpa. Z przepisu tego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Przy czym interes prawny do zainicjowania postępowania nieważnościowego musi być zindywidualizowany, bezpośredni i aktualny w dacie złożenia wniosku z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego. Trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w niniejszej sprawie taki interes prawny nie został wykazany przez V. P. Po pierwsze – sam skarżący stwierdził we wniosku z 8 września 2022 r., że w rozstrzygnięciach kwestionowanych orzeczeń z 1954 r. i 1957 r. i decyzji z 1964 r. nie figurują osoby z rodziny C., w szczególności A. C., K. C., J. C. (nazwisko P. po mężu M. P.). Zatem skarżący nie wykazał, że kwestionowane orzeczenia i decyzja dotyczą przejęcia mienia nieruchomego, położonego w miejscowości [...], w szczególności nieruchomości zapisanej w księdze gruntowej prowadzonej dla gm. kat. [...] pod nr hip. [...] i [...], jako należącej m.in. do K. C. i A. C. Po drugie – skarżący dysponuje jedynie zagranicznymi dokumentami urzędowymi sporządzonymi w [...] wraz z tłumaczeniami na język polski, które przedłożył dopiero na etapie postępowania sądowego, w których treści wskazano, że P. M. jest spadkobiercą konkretnego majątku spadkowego P. A., położonego w [...] ([...] notarialny akt poświadczający prawo do dziedziczenia ustawowego z 26 października 2012 r.) oraz że K. (P.) J. A. jest spadkobiercą majątku położonego w [...], który posiadał K. A. (zaświadczenie Starosty Okręgu [...] z 15 grudnia 2022 r.). Jednakże skarżący pomija to, że dokumenty te, nawet gdyby były złożone na etapie postępowania administracyjnego, nie mogłyby poświadczać, że V. P. wykazał następstwo prawne po A. C., a następnie J. C. (po mężu P.), czy innych osobach z kręgu rodzinnego C. Uszło uwadze skarżącego to, że w postępowaniu przed polskim organem administracji publicznej spadkobierca winien udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko na podstawie stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 Kodeksu cywilnego). Zgodnie z art. 1025 § 1 kc takim dowodem jest prawomocne postanowienie polskiego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku albo sporządzony przez polskiego notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Opisanych wyżej dokumentów nie przedłożył na etapie postępowania administracyjnego, czy postępowania sądowego V. P. Organ administracji publicznej jakim jest wojewoda, czy minister nie może oceniać w postępowaniu administracyjnym skuteczności prawnej na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej zagranicznych dokumentów urzędowych. Takie kompetencje posiada polski sąd powszechny i służy temu właściwe postępowanie sądowe. Skoro zatem V. P. nie dysponował na etapie postępowania administracyjnego i nie dysponuje nadal, czy to prawomocnym orzeczeniem polskiego sądu powszechnego stwierdzającym nabycie spadku po osobach wskazywanych przez skarżącego we wniosku nieważnościowym albo też postanowieniem polskiego sądu okręgowego ustalającym, że zagraniczne dokumenty urzędowe, którymi skarżący dysponuje, mają walor orzeczeń sądu państwa obcego i podlegają uznaniu (art. 1145, art. 1148 § 1, art. 11481 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego), to nie było podstaw do zainicjowania przed Wojewodą Podkarpackim postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r., orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1957 r., decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1964 r. Sąd zwraca uwagę, że na etapie postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie zasada trwałości decyzji administracyjnych wynikająca z art. 16 § 1 kpa, z której wywodzone jest domniemanie prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jeżeli po wielu latach od wydania decyzji jakikolwiek podmiot domaga się weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, to już przy złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności, winien wykazać odpowiednimi dokumentami swe następstwo prawne po określonej osobie – stronie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Tylko w ten sposób można przełamać zasadę trwałości decyzji administracyjnych i doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś dana osoba inicjująca postępowanie nieważnościowe nie zgromadzi odpowiednich dokumentów potwierdzających, że stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją był jej poprzednik prawny, to wniosek o stwierdzenie nieważności nie może spowodować wszczęcia tego rodzaju postępowania bowiem wnioskodawca nie wykazał istnienia skonkretyzowanego i bezpośredniego, a także aktualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa, tj. że jest spadkobiercą właściciela bądź właścicieli nieruchomości, których dotyczą orzeczenia z 1954 r. i 1957 r. oraz decyzja z 1964 r. Wykluczone jest także wszczęcie postępowania nieważnościowego, a następnie jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu uzyskania potrzebnych dokumentów potwierdzających spadkobranie po określonej osobie. Warunkiem koniecznym zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na zaistnienie zagadnienia prejudycjalnego wymagającego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest to, by postępowanie administracyjne było w toku (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1540/13). Zdaniem Sądu art. 61a kpa wprowadził do ogólnego postępowania administracyjnego prowadzonego etap wstępnego badania dopuszczalności żądania zgłoszonego przez podmiot w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten realizuje zasadę ekonomiki postępowania (art. 12 kpa). Celem tego przepisu jest bowiem możliwie szybka, wstępna weryfikacja przez organ w formie zaskarżalnego postanowienia zgłaszanych wniosków, aby w organie nie zalegały sprawy, którym nie można nadać dalszego biegu. Instytucja badania dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego ma z założenia zapobiegać sytuacjom, w których już w momencie składania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego istnieje przeszkoda w prowadzeniu postępowania, co do istoty sprawy. Przyjęcie konstrukcji polegającej na wszczęciu postępowania i następnie jego zawieszeniu, do czasu zakończenia postępowania spadkowego, które dopiero potwierdziłoby lub wykluczyło status strony jednostki inicjującej to postępowanie, prowadziłoby w istocie do obejścia regulacji z art. 157 § 2 kpa, uzależniającej możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego (o ile nie następuje to z urzędu) od złożenia w tym względzie wniosku przez podmiot mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Sad nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 10 § 1, art. 15 kpa, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa. Zarzuty naruszenia prawa procesowego mogą być skuteczne wtedy, gdy mogą doprowadzić do uznania, że gdyby organ przepisów tych nie naruszył, to zapadłoby inne rozstrzygnięcie. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący na etapie postępowania administracyjnego i obecnie nie dysponuje dowodem wskazującym, że jego poprzednik prawny był strona kwestionowanych orzeczeń i decyzji, a dodatkowo dysponuje jedynie zagranicznymi dokumentami urzędowymi wraz z tłumaczeniami na język polski, których skuteczności na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej nie mogły oceniać organy administracji publicznej, bo do takiej oceny właściwe są sądy powszechne. Wobec tego nawet gdyby organ I instancji wezwał skarżącego do przedłożenia, w terminie 14 dni, stosownych dokumentów, to skarżący takich dwodów nie mógłby przedłożyć, skoro takimi dowodami V. P. nie legitymuje się i obecnie. Zatem także na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie mógłby zapaść inny akt, niż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, którego podstawę prawną stanowiłby art. 61a § 1 kpa. Art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa Minister nie zastosował w niniejszej sprawie zatem tych przepisów nie mógł naruszyć. Z powyższych względów, uznając zarzuty skargi za nieskuteczne, Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.