III SA/Kr 1168/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na pismo Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg w Wieliczce z dnia 23 czerwca 2025 r., znak: GDZ.423.6.4.2025, w przedmiocie określenia warunków technicznych budowy drogi dojazdowej postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł. Pismem z dnia 23 czerwca 2025 r., znak: GDZ.423.6.4.2025, Dyrektor Gminnego Zarządu Dróg w Wieliczce określił wydanie warunków technicznych budowy drogi gminnej dojazdowej, oznaczonej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "C" jako 59KDD w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie 28 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, 1 budynku jednorodzinnego oraz niezbędnej infrastruktury w miejscowości Raciborsko, gmina Wieliczka. Dyrektor Gminnego Zarządu Dróg w Wieliczce przedmiotowym pismem poinformował, że ww. inwestycja znacząco przyczyni się do zwiększenia ruchu drogowego. Mając na uwadze powyższe należy opracować dokumentację projektową oraz wykonać roboty budowlane dla budowy dróg gminnych w śladzie dróg oznaczonych w MPZP jako 59KDD oraz 66KDD (na odcinku od 59KKD do DP 2026K) na łącznej długości ok 950 m. Jednocześnie Dyrektor Gminnego Zarządu Dróg w Wieliczce podał, że inwestycje należy realizować na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z kolei celem zawarcia umowy pomiędzy inwestorem inwestycji niedrogowej, a Zarządcą drogi gminnej, w myśl art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należy przedłożyć projekt koncepcyjny opracowany przez projektanta branży inżynieryjnej drogowej wraz z szacunkowymi kosztami inwestycji do uzgodnienia Zarządcy drogi. Na powyższe pismo, [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., zwana dalej stroną skarżącą, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów: - art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r., poz. 1480) w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) poprzez brak uzasadnienia zaskarżonego aktu, naruszenie zasady jawności , zasady zaufania obywateli do państwa oraz poprzez uniemożliwienie dokonania oceny legalności kwestionowanego aktu, - art. 16 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 20 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez przerzucenie obowiązku budowy drogi publicznej na skarżącą z pominięciem aktualnego stanu infrastruktury drogowej w miejscowości Raciborsko, rozmiaru planowanej inwestycji nie drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej, jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sądy administracyjne kontrolują zatem działalność organów administracji publicznej. Stosownie do regulacji zawartej w art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie wymienione w art. 3 §2 pkt 1-9 P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 P.p.s.a. sąd skargę odrzuca: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W świetle powyższych regulacji Sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu zbadać czy nie zachodzi jedna z ww. przesłanek niedopuszczalności skargi - skutkująca koniecznością jej odrzucenia. Uznać należy, że niedopuszczalną - w rozumieniu art. 58 1 pkt 1 P.p.s.a. - jest skarga wniesiona na akt lub czynność nieobjęte zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 P.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 P.p.s.a.). Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga dotyczy czynności bądź bezczynności podmiotu nienależącego do kręgu organów administracji publicznej. (por. prawomocne postanowienie WSA w Opolu z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 59/12). W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy pisma, nazwanego przez stronę skarżącą "aktem" Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg w Wieliczce, wydanego na skutek wniosku inwestora, który postanowieniem z Starosty Wielickiego z dnia 31 października 2023 r. został zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu i projekcie budowlanym dot. wymienionej na wstępie inwestycji. Inwestor został zobowiązany m.in. do przedłożenia uzgodnienia z Gminnym Zarządem Dróg w Wieliczce w zakresie projektowanego dojazdu do działek objętych inwestycją. W związku z powyższym zauważyć należy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 - 4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zdaniem Sądu brak jednak podstaw by przyjąć, że utworzona jednostka organizacyjna - będąca zarządem drogi - uzyskuje status organu administracji publicznej, uprawnionego do wydawania decyzji zastrzeżonych do kompetencji zarządcy dróg. Kwestię wydawania decyzji administracyjnych - choć mieści się to w katalogu zadań należących do właściwości zarządcy drogi, objętych art. 20 ustawy o drogach publicznych - reguluje przepis szczególny, a to art. 21 ust. 1a tej ustawy. Stanowi on, że zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Skoro zatem zarządca drogi może upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (w razie jego utworzenia) – to tym samym uznać trzeba, że sam fakt utworzenia takiej jednostki organizacyjnej nie stanowi o przekazaniu zarządowi drogi kompetencji zarządcy drogi do wydawania decyzji administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2900/14). Także upoważnienie przez zarządcę drogi pracowników wymienionych w art. 21 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych do załatwiania spraw - w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych - w jego imieniu nie czyni z tych pracowników organu administracji publicznej. Przepis art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych statuuje jedynie pełnomocnictwo administracyjne udzielane przez zarządcę drogi i to wskazanym pracownikom utworzonego zarządu drogi nie zaś jednostce organizacyjnej - zarządowi drogi. Z powyższego wynika, że organem administracji publicznej nie jest Dyrektor Gminnego Zarządu Dróg w Wieliczce, a Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka. W konsekwencji kwestionowane skargą pismo nie stanowi aktu organu administracji publicznej, objętego kognicja sądów administracyjnych. Przedmiotowe pismo nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ma ono charakteru władczego, jednostronnie kształtującego sytuację strony skarżącej. Pismo to stanowi element negocjacji prowadzących do zawarcia umowy cywilnoprawnej, określonej w art. 16 ustawy o drogach publicznych. Kwestie związane z realizacją umowy na podstawie przepisu art. 16 ww. ustawy mają charakter cywilnoprawny i podlegają kognicji sadów powszechnych. Zawarcie takiej umowy nie należy do obowiązków organu i nie mieści się w sferze tzw. władztwa administracyjnego określanego mianem imperium. Mieści się natomiast w tej sferze dominium, obejmującej stosunki cywilnoprawne, których uczestnikiem jest organ administracji publicznej – gmina, podobnie jak każda inna osoba prawna. Sfera ta, należąca do prawa prywatnego, podlega zasadzie swobody umów, w zakresie w jakim nie dotyczy sfery publicznoprawnej działalności organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 419/22). Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 1 ww. ustawy.