II SAB/Rz 56/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – skargę oddala – W dniu 24 kwietnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga ES (dalej: "Skarżąca") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS" lub "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 5 marca 2024 r. Skarżąca zwróciła się do Organu o udostępnienie informacji publicznej obejmującej podanie: 1. ile w każdym z ostatnich 5 pełnych lat i roku obecnym Organ wystosował do organu egzekucyjnego wniosków o wszczęcie postępowań w zakresie przymuszania rodziców do wykonania szczepień ochronnych u dzieci? 2. ile wszczętych na wniosek Organu postępowań egzekucyjnych w okresie wskazanym w punkcie 1 toczy się nadal, ile zostało zawieszonych, a ile zostało umorzonych? 3. ile zakończonych w okresie wskazanym w punkcie 1 postępowań zakończyło się na skutek rozpoczęcia lub kontynuowania przez rodziców obowiązków szczepień, a ile w związku z zaistnieniem długotrwałych przeciwwskazań do szczepień lub wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego? 4. skąd Organ pozyskuje informacje o braku realizacji przez rodziców szczepień obowiązkowych? Proszę wskazać jakie instytucje przekazały informację o braku realizacji obowiązku szczepień w bieżącym roku? 5. ile upomnień Organ w okresie wskazanym w punkcie 1 przesłał do rodziców, którzy nie wykonali wszystkich szczepień ochronnych? 6. jaka była skuteczność wysłanych upomnień? Ilu rodziców po otrzymaniu upomnień rozpoczęło lub zaczęło kontynuować wykonywanie szczepień ochronnych? 7. czy we wskazanym w punkcie 1 okresie zdarzały się sytuację, że wszczynano postępowanie egzekucyjne a dziecko miało zaświadczenie odraczające szczepienia ochronne? Ile takich sytuacji było w każdym z ostatnich 5 lat i w roku obecnym? 8. ile Organ w okresie wskazanym w punkcie 1 złożył do organu egzekucyjnego wniosków o umorzenie, lub zawieszenie postępowań egzekucyjnych i jakie były podstawy złożenia tych wniosków? 9. czy Organ zgłosił kiedykolwiek wniosek o wszczęcie postępowania przymuszającego do zaszczepienia dziecka, u którego wystąpił NOP? Czy przed wszczęciem postępowania tutejszy Organ weryfikuje rejestr NOP i bierze informacje tam zawarte pod uwagę przed decyzją o złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego? 10. jakie okoliczności wpływają na decyzję Organu o wystosowaniu lub nie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego? 11. ile osób pracuje w komórce Organu zajmującej się szczepieniami ochronnymi? Czy oprócz inicjowania postępowań egzekucyjnych podejmowane są inne działania w zakresie szczepień np. działalność egzekucyjna i jakie to są działania? 12. czy w związku z postępowaniami egzekucyjnymi dotyczącymi obowiązku szczepień pracownicy Organu konsultują kwestie problematyczne z prawnikiem? Ile takich sytuacji miało miejsce w okresie wskazanym w punkcie 1 i jakie były powody zasięgnięcia pomocy u prawnika? 13. co możemy zrobić jeśli stawimy się na badaniu kwalifikacyjnym, a lekarz nie będzie chciał wydać zaświadczenia o braku możliwości szczepień ani nie zaszczepi dziecka? Jakie kroki powinniśmy podjąć? 14. czy Organ pełni kontrolę nad zgłaszaniem przez lekarzy NOP-ów? 15. w jaki sposób Organ może dowiedzieć się o wykroczeniu lekarza polegającym na niezgłoszeniu NOP? Ile takich przypadków miało miejsce w ostatnich 5 latach? Czy NOP mimo zgłoszenia go przez właściwego lekarza finalnie zostaje zaliczony do rejestru NOP-ów? 16. czy Organ zgłasza działania lekarzy stanowiące uchybienie przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej? 17. ile Organ dokonał zgłoszeń uchybień prawa do Izb Lekarskich w ciągu ostatnich 5 lat? 18. czy w związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument? 19. ile tutejszy Organ w ciągu ostatnich 5 lat odnotował niepożądanych odczynów poszczepiennych z podziałem na poszczególne szczepionki? 20. ile ze zgłoszeń zostało przez pracownika PPIS zmienionych w zakresie kwalifikacji NOP-u i z jakiej przyczyny? W piśmie z 20 marca 2024 r. nr PSE.1331.4.2024 Organ poinformował Skarżącą, że: 1. w ostatnich 5 latach (lata 2019 - 2023) i w roku obecnym nie wystosował do organu egzekucyjnego wniosków o wszczęcie postępowań w zakresie osób uchylających się od obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym; 2. w związku z odpowiedzią na pytanie 1 - nie dotyczy; 3. związku z odpowiedzią na pytanie 1 - nie dotyczy; 4. informacje o osobach uchylających się od obowiązku poddania dzieci szczepieniom ochronnym PPIS uzyskuje z kwartalnych sprawozdań z obowiązkowych szczepień ochronnych wg informacji zawartych w kartach uodpornienia przechowywanych przez składającego sprawozdanie. Sprawozdania wraz z informacjami o osobach uchylających się od obowiązku poddania dzieci szczepieniom ochronnym składają podmioty lecznicze udzielające ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej dzieci i młodzieży do 19 roku życia; 5. w latach 2019 - 2023 Organ nie wystawił upomnień wzywających do wykonania obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W 2024 r. do dnia wpływu wniosku zostało wystawionych 8 takich upomnień; 6. w związku z odpowiedzią na pytanie 5 - z uwagi na zbyt krótki okres czasu, jaki minął od wysłania upomnień, nie jest możliwe określenie skuteczności działań; 7. w związku z odpowiedzią na pytanie 1 - nie dotyczy; 8. w związku z odpowiedzią na pytanie 1 - nie dotyczy; 9. w związku z odpowiedzią na pytanie 1 - nie dotyczy; 10. w związku z odpowiedzią na pytanie 1 - nie dotyczy; 11. nadzór nad wykonawstwem szczepień ochronnych jest prowadzony przez pracowników Oddziału Epidemiologii, jako jeden z obszarów działalności tego oddziału - w oddziale zatrudnionych jest [...] pracowników. Nadzór nad wykonawstwem szczepień ochronnych prowadzony jest m.in. w oparciu o zagadnienia prowadzenia sprawozdawczości i sporządzania analiz ze stanu uodpornienia i zużycia szczepionek. Pracownicy Oddziału Epidemiologii we współpracy z Sekcją Oświaty Zdrowotnej i Promocji Zdrowia prowadzą działania oświatowo - edukacyjne również w zakresie szczepień ochronnych. Z informacjami dotyczącymi działalności tych jednostek organizacyjnych można zapoznać się w raportach o stanie bezpieczeństwa sanitarnego miasta [...] i powiatu [...] zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...]; 12. w związku z odpowiedzią na pytanie 1 - nie dotyczy; 13. udzielanie porad, w tym porad prawnych, nie stanowi informacji publicznej; 14. tak; 15. pytanie wykracza poza pojęcie informacji publicznej. W latach 2019-2023 nałożono 1 grzywnę w drodze mandatu karnego na lekarza, który nie wywiązał się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego. Każde zgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego wpływające do Organu jest odnotowywane w rejestrze zgłoszeń NOP; 16. w przypadku stwierdzenia znacznych uchybień w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284, ze zm.), Organ informuje o tym właściwy organ prowadzący rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą; 17. w latach 2019 - 2023 Organ dokonał 1 zgłoszenia do Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], dotyczącego stwierdzonych podczas kontroli podmiotu leczniczego uchybień. 18. zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1284, ze zm.) lekarz po przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny badania (wzór zaświadczenia określony jest w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27.09.2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077) - zaświadczenie wydawane jest w sytuacji, kiedy szczepienie ochronne ma być przeprowadzone w innym podmiocie leczniczym niż to, w którym było przeprowadzane lekarskie badanie kwalifikacyjne albo kiedy lekarz kieruje pacjenta poddanego badaniu kwalifikacyjnemu na konsultację specjalistyczną do poradni w związku ze stwierdzeniem przeciwwskazań do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego dającym podstawy do długotrwałego odroczenia szczepienia albo na wniosek pacjenta; 19. szczegółowe informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych zarejestrowanych w latach 2019-2022 (rodzaju NOP, po jakich preparatach szczepionkowych, jakie reakcje poszczepienne zostały zgłoszone) znajdują się w raportach o stanie bezpieczeństwa sanitarnego miasta [...] i powiatu [...] zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...]. 20. W ciągu ostatnich 5 lat nie zmieniano kwalifikacji niepożądanych odczynów poszczepiennych zgłaszanych Organowi przez lekarzy. Zdaniem Skarżącej, Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym w u.d.i.p. nie udostępnił całości wnioskowanej informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Z zachowaniem terminu Organ udzielił bowiem Skarżącej informacji publicznej, a w zakresie pytań niedotyczących informacji publicznej – poinformował ją o braku możliwości zrealizowania zgłoszonego żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 149 § 1a P.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia działania i aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce. Odnosząc powyższe rozważania do realiów opisywanej sprawy Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p), do których zalicza się niewątpliwie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w tym państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 416). Niewątpliwie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli chodzi zaś o przesłankę przedmiotową do uwzględnienia wniosku Skarżącego w trybie u.d.i.p., Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Organ o braku podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie zaistniał stan bezczynności. Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko odnośnie dokonanej kwalifikacji wniosku Skarżacej jako częściowo niedotyczącego informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacja to utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie (M. Maciejewski, Prawo informacji – zagadnienia podstawowe, w: W. Góralczyk jr. (red.), Prawo informacji. Prawo do informacji, Warszawa 2006, s. 29–44). Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wnioskiem o udzielenie informacji może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi, niemniej samo zapytanie musi odnosić się wyłącznie do sfery faktów. Informacją publiczną nie jest natomiast interpretacja określonych zdarzeń lub podanie motywów, którymi kieruje się podmiot wykonujący zadania publicznoprawne i w zakresie tych działań obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że wniosek o udzielenie informacji publicznej opatrzony datą 5 marca 2024r. wpłyną do organu 8 marca 2024r., a nadana 21 marca 2024r. Udzielenie informacji publicznej nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że Organ prawidłowo uznał za informację publiczną udzielenie odpowiedzi na pytanie sformułowane w pkt od 1 -12, 14, 16 – 20. Jednocześnie zasadnie poinformował Skarżącą w piśmie z 20 marca 2024 r., że pytanie w pkt 13 wniosku o udzielenie porady co można zrobić, gdy lekarz nie wystawi zaświadczenia o braku możliwości szczepienia, z tego względu, że udzielanie porad nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Słusznie też Organ stwierdził, że pytanie o to w jaki sposób może dowiedzieć się o wykroczeniu lekarza polegającym na niezgłoszeniu NOP wykracza poza informację publiczną. PPIS podał, że w latach 2019 do 2023 nałożono 1 grzywnę w drodze mandatu karnego na lekarza, który nie wywiązał się z ustawowego obowiązku zgłoszenia NOP. Podano też, że każde zgłoszenie NOP jest wprowadzane do rejestru NOP. Udzielając odpowiedzi na pytanie 19 Organ w tabeli dotyczących NOP za 2023r. przedstawił nazwę preparatu szczepionkowego, liczby zgłoszeń NOP, rodzaju NOP (łagodny/poważny/ciężki) oraz charakterystykę objawów NOP poważnego i ciężkiego. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.