III SA/Gl 823/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P sp. z o. o. w K. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 2 lipca 2025 r. nr PR.733.3.2025.WS RKW/4446-4447/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie. P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka") zaskarżyła postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 2 lipca 2025 r., znak PR.733.3. 2025. RKW/4446-4447/25. Postanowieniem tym Prezes WUG (również jako Organ) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z 23 kwietnia 2025 r., znak [...], odmawiające Spółce wszczęcia postępowania w sprawie nakazania wykonania obowiązku likwidacji odkrywkowego zakładu górniczego "U". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, 24 lutego 2025 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Skarżącej o wydanie decyzji nakazującej uczestnikowi, tj. T sp. z o.o. z siedzibą w P. wykonanie obowiązku likwidacji zakładu górniczego "U". W swym wniosku Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości, na której sp. z o.o. T wydobywała metodą odkrywkową kruszywo, a po skończeniu wydobycia nie wykonała obowiązku likwidacji zakładu górniczego. Spółka zaznaczyła jednocześnie, że w przypadku uznania przez organ, że nie posiada przymiotu strony takiego postępowania, to wnosi o jego wszczęcie z urzędu. Postanowieniem z 23 kwietnia 2025 r. organ pierwszej instancji uznał, że Spółka nie posiada przymiotu strony postępowania, o które wnioskuje, bowiem posiada je wyłącznie przedsiębiorca górniczy. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 129 ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 1290, w skrócie "p.g.g."). W wyniku odwołania złożonego przez Spółkę Prezes WUG utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Podzielił przy tym pogląd, w myśl którego Skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wykonanie obowiązku likwidacji odkrywkowego zakładu górniczego, gdyż zgodnie z przepisem art. 129 p.g.g. ma go tylko przedsiębiorca górniczy, a to oznacza, że postanowienie organu pierwszej instancji jest w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydanym z mocy art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.). Uzasadniają to stanowisko Prezes WUG stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i literaturę prawniczą, podniósł, że podstawą interesu prawnego, o którym mowa w zacytowanym przepisie, może być wyłącznie przepis prawa materialnego administracyjnego mający zastosowanie w sprawie. Postępowanie o nakazanie przedsiębiorcy likwidacji zakładu górniczego, o którym mowa w art. 129 p.g.g., może być wszczęte wyłącznie z urzędu, a przedsiębiorca górniczy jest jego wyłączną stroną, gdyż brak jest przepisu prawa materialnego przyznającego właścicielom gruntów objętych eksploatacją górniczą prawa złożenia wniosku w tym przedmiocie. W przypadku, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, to wszczęcie takiego postępowania może nastąpić wyłącznie z urzędu. Dalej organ wskazał, że choć z przepisu art. 129 ust. 7 p.g.g. wynika, że "fakultatywną" stroną takiego postępowania może być właściciel nieruchomości, na której wykonywana była koncesja, to nie oznacza to, że może on domagać się skutecznie jego wszczęcia. Prawo udziału w takim postępowaniu będzie mu przysługiwać dopiero od momentu zawiadomienia go przez organ o jego wszczęciu. W końcu Prezes WUG stwierdził, że wygaśnięcie decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "U" udzielonej M. M. i H. M., przeniesionej następnie na sp. z o.o. T, stwierdził decyzją z 29 czerwca 2023 r. Marszałek Województwa [...], zobowiązując przedsiębiorcę z mocy przepisu art. 39 ust. 1 p.g.g. do wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. W skardze na to postanowienie Spółka zarzuciła Prezesowi WUG: 1) naruszeni przepisów prawa materialnego: - art. 129 ust. 7 p.g.g. przez jego niezastosowanie i uznanie, że Skarżąca nie jest stroną postępowania, podczas gdy obowiązek likwidacji zakładu górniczego jest ściśle związany z ograniczeniem prawa własności właściciela gruntu, przez co ma on interes prawny w tym postępowaniu, - art. 18 ust. 1 p.g.g. przez jego niezastosowanie i uznanie, że Spółka nie jest stroną postępowania, podczas gdy z przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego wynika, że ma prawo do niezakłóconego korzystania ze swej nieruchomości, - art. 39 ust. 1 p.g.g. przez jego niezastosowanie i uznanie, że Spółka nie może być stroną postępowania o wykonanie obowiązku likwidacji zakładu górniczego przewidzianego w przepisie art. 129 ust. 6 p.g.g., podczas gdy wygaśnięcie koncesji, bez względu na przyczynę, nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku likwidacji zakładu górniczego, a właścicielowi gruntu objętego eksploatacją należy przyznać prawo ochrony swej nieruchomości, 2) naruszenie przepisów postępowania: - art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki z tego przepisu do odmowy wszczęcia postępowania, - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie przez organy górnicze wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności wyjaśnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. W oparciu o tak postawione zarzuty Spółka wniosła o uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z nim organ może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest jego stroną. Definicja strony postępowania zawarta jest w przepisie art. 28 k.p.a. i jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ów interes prawny lub obowiązek muszą mieć swe umocowanie w przepisie prawa materialnego, przyznającego uprawnienie lub nakładającego obowiązek. Do tego momentu wszyscy w sprawie są zgodni. Pierwsze z twierdzeń Organu, z którymi Sąd nie zgadza się, dotyczy tego, że ów interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego administracyjnego, mającego zastosowanie w sprawie. Nie ma w treści przepisu art. 28 k.p.a. podstaw do takiego zawężenia pojęcia interesu prawnego, jak czyni to Organ. Interes prawny może wynikać z każdej normy prawa materialnego, a przymiot strony postępowania ma każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy w ten sposób, że może na ten interes oddziaływać, kształtować go. Nie ma wątpliwości co do tego, że postępowanie w przedmiocie likwidacji zakładu górniczego, w tym przypadku odkrywkowego, prowadzonego na cudzej nieruchomości, dotyka bezpośrednio interesu jej właściciela i że jest to interes prawny, wynikający z prawa własności, prawa rzeczowego, dającego właścicielowi swobodę korzystania i rozporządzania nieruchomością. Dość wspomnieć, że decyzja wydana z mocy przepisu art. 129 ust. 7 p.g.g. może upoważnić przedsiębiorcę do korzystania z cudzej nieruchomości w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku likwidacji zakładu górniczego lub jego oznaczonej części. Nie ma przy tym znaczenia to, że tego rodzaju ograniczenie prawa własności nieruchomości nie powstaje ex lege, a na skutek orzeczenia właściwego organu, bo generalnie przedmiotem tego postępowania jest wykonanie obowiązku likwidacji zakładu górniczego położonego na cudzej nieruchomości. Interes prawny skarżącej Spółki w tego rodzaju postępowaniu w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. istnieje. Konsekwencją przyjęcia, że interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego administracyjnego, mającego zastosowanie w sprawie, jest przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia twierdzenie, wyprowadzone z art. 129 ust. 6 p.g.g., że brak jest przepisu prawa materialnego przyznającego właścicielom gruntów objętych eksploatacja górniczą prawa złożenia wniosku w tym przedmiocie. Twierdzenie to można streścić następująco - wniosek o wszczęcie postępowania może złożyć ten, komu przepis prawa materialnego przyznaje prawo złożenia takiego wniosku. Jest to błędne postawienie sprawy, ponieważ wniosek o wszczęcie postępowania może złożyć strona, a jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy. Przepis prawa materialnego nie stanowi o tym, komu przysługuje prawo złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, ale przesądza o tym, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy. Przepis art. 129 ust. 6 p.g.g. stanowi o tym, na kogo może być nałożony obowiązek likwidacji zakładu górniczego, kto ma być adresatem określonych w decyzji obowiązków, ale nie można z niego wywnioskować, że wskazuje na wyłączną stronę takiego postępowania, bo definicja strony wynika z przepisu art. 28 k.p.a. i jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy. Jest zresztą niekonsekwencja w stanowisku Organu, który przyznaje, że właściciel nieruchomości, na której wykonywana była koncesja, może być stroną takiego postępowania, ale dopiero od chwili zawiadomienia go przez organ górniczy o jego wszczęciu z urzędu. Jeśli zatem właściciel nieruchomości może być stroną postępowania to dlatego, że dotyczy ono jego interesu prawnego, a nie dlatego, że został o nim zawiadomiony. Skoro jest stroną takiego postępowania, to może złożyć wniosek o jego wszczęcie, zatem wydanie postanowienia z powołaniem się na przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest błędne. Sąd nie znajduje również uzasadnienia dla przedstawionej w uzasadnieniu postanowienia tezy, w myśl której postępowanie o nałożenie na jednostkę obowiązków może być wszczęte jedynie z urzędu. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek o wszczęcie postępowania może zatem złożyć jego strona, a więc osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeśli zatem wniosek o wszczęcie postępowania złoży strona, która domaga się czynności organu ze względu na swój obowiązek, to zgodnie z przepisem art. 61 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej nastąpi wszczęcie postępowania na wniosek strony. Odmówić wnioskowi o wszczęcie postępowania organ może wtedy, gdy wniosek nie pochodzi od strony albo z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (art. 61a § 1 k.p.a.). W rozstrzyganej tu sprawie Organ odmówił wszczęcia postępowania, gdyż uznał, że wnioskujący nie ma przymiotu strony postępowania, czego Sąd nie podzielił uznając słuszność skargi złożonej przez Spółkę i uchylił zaskarżone postanowienie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935).