II SA/Wa 1294/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant referent stażysta Marta Stec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz K. J. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. J. (dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, zwrócił się do Służby Kontrwywiadu Wojskowego o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym wskazał, że wnosi o: "(...) przesłanie na mój adres skrytki ePUAP: [...] informacji lub ich części (danych) w postaci cyfrowej (wizerunku źródłowego dokumentu papierowego utrwalonego za pomocą skanera lub innego urządzenia o zbliżonej funkcjonalności bądź też eksportu danych z umowy utrwalonej w postaci dokumentu elektronicznego) wszystkich pisemnych umów cywilnoprawnych (niezależnie od ich nazwanego lub nienazwanego charakteru) finansowanych ze środków publicznych, zawartych przez Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub osoby przez niego upoważnione na potrzeby Biura Administracyjnego w marcu 2023 roku w celu wykonywania zadań publicznych (w tym czynności gospodarowania powierzonym mieniem) określonych ustawą lub umową międzynarodową wiążącą Rzeczpospolitą Polską". Jednocześnie wniósł "o wykonanie anonimizacji lub pseudoanonimizacji danych w dokumentach wnioskowanych w pkt 1 ze względu na przesłankę prywatności (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej) w zakresie, w jakim identyfikują one osoby fizyczne niezrzekające się ochrony prywatności (np. adres zamieszkania, numer PESEL osoby umieszczony w treści umowy, lecz niedotyczący osoby zaciągającej zobowiązanie, a np. pracowników pełniących czynności usługowo-techniczne związane z wykonywaniem umowy), z zastrzeżeniem jawności imion i nazwisk stron umowy(nieprowadzących działalności gospodarczej) oraz imion, nazwisk, nazw (firm) identyfikujących przedsiębiorcę-stronę umowy". Decyzją z dnia [...] maja 2023 r. [...] Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, dalej "szef SKW", odmówił udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, z późn. zm., dalej "k.p.a."), art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, z późn. zm., dalej "u.d.i.p."), w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 4 oraz art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 756, dalej "u.o.i.n.") w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2009 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz.U z 2022 r. poz. 502, z późn. zm., dalej "ustawa o SKW oraz SWW"). W uzasadnieniu organ podniósł, że udostępnienie informacji publicznej nie jest możliwe z uwagi na treści znajdujące się w dokumentach Nr [...], a także [...] opatrzone klauzulą tajności "ZASTRZEŻONE". Organ wskazał, że w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. informacja ta podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Z uwagi na okoliczność, iż dokumenty Nr [...] oraz [...] są opatrzone klauzulą "ZASTRZEŻONE" informacje znajdujące się w tych dokumentach mogą zostać udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. W związku z powyższym szef SKW stwierdził, że nie może ujawnić skarżącemu ww. dokumentów, gdyż skarżący nie jest osobą uprawnioną w rozumieniu ww. art. 8 u.o.i.n. Zdaniem organu wnioskowane informacje nie podlegają ujawnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 4 oraz art. 8 u.o.i.n. Szef SKW wskazał również, że ze względu na niejawny charakter treści materiałów znajdujących się w dokumentach Nr [...] oraz [...] uzasadnienie decyzji w powyższym zakresie nie może być zawarte w jej części jawnej, gdyż poddał analizie dokumentację, która została oznaczona klauzulą "ZASTRZEŻONE" zgodnie z art. 5 ust. 4 u.o.i.n. Dodatkowo organ wskazał, iż udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2023 r. nie jest możliwe nie tylko z uwagi na fakt objęcia informacji określoną klauzulą tajności, ale także z uwagi na przepis nakazujący ochronę szczegółowych środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy tych służb, tj. art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW. W związku z powyższym Szef SKW stwierdził, że udostępnienie skarżącemu żądanych przez niego informacji mogłoby doprowadzić do naruszenia obowiązku wynikającego z treści art. 39 ust. 1 ustawy o ustawa o SKW oraz SWW. Szef SKW, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 210/15 stwierdził, że zakwalifikowanie informacji z zakresu ochrony obronności i bezpieczeństwa Państwa, jako tych, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej wynika wprost z brzmienia art. 1 ust. 1 wyłożonego z zastosowaniem katalogu z art. 5 u.o.i.n. W tym sensie przepis art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW związany jest z regulacjami ustawy o ochronie informacji niejawnych. Z tych względów szef SKW za niezasadne, a nawet niebezpieczne z punktu widzenia interesów Państwa uznał udostępnianie skarżącemu żądanych informacji. Tym bardziej, iż tego rodzaju informacje mogą być istotne z punktu widzenia obcych służb wywiadowczych czy organizacji przestępczych. Zadośćuczynienie żądaniu zawartemu we wniosku może stać się źródłem cennych informacji dla służb obcych wywiadów o działaniach i kierunkach działań podejmowanych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego oraz sposobach i metodach ich realizacji. Powyższe ma szczególne znaczenie mając na uwadze obecną sytuację geopolityczną na świecie, w szczególności fakt działań wojennych odbywających się na terenie Ukrainy. W ocenie organu żądane informacje pozostają bezpośrednio w związku z działaniami podejmowanymi przez SKW, która jest odpowiedzialna za ochronę przed zagrożeniami wewnętrznymi dla obronności Państwa, bezpieczeństwem oraz zdolności bojowej Sił Zbrojnych RP oraz innych jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej. W ocenie organu udostępnianie treści żądanych przez skarżącego pozwala na wyprowadzenie hipotezy o metodach, formach czy sposobie działania Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Jednocześnie organ wskazał, że w niniejszej sprawie ma miejsce nadużycie przez skarżącego prawa do informacji publicznej. Szef SKW wskazał, iż od ponad dwóch lat tj. (od września 2020 r.) skarżący składa do SKW wnioski o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie organu, całokształt okoliczności związanych z kierowanymi dotychczas wnioskami o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia stwierdzenie, iż skarżący nadużywa prawa dostępu do informacji publicznych. Na powyższą decyzję K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - poprzez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji, niemogące zrealizować celu ograniczenia, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji, 2) art. 107 § 1 pkt 6 "k.p.a." - poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez uzasadnienia faktycznego i prawnego, 3) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 4 oraz art. 8 u.o.i.n. poprzez błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że informacja objęta zakresem wniosku jest objęta ochroną przysługującą informacjom niejawnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Szefa SKW na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. W pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do merytorycznego badania sprawy wyjaśnić należało, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, że Szef SKW – jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Wątpliwości Sądu nie budził też fakt, że przedmiotem wniosku była informacja o charakterze publicznym. Obydwie powyższe okoliczności nie były nigdy kwestionowane przez strony postępowania więc z tego punktu widzenia uznać można je było za przyznane. Co zaś się tyczy kluczowej dla sprawy materii związanej z zakresem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne, a dotyczącej decyzji odmawiających udzielenia informacji publicznej z uwagi na niejawność tych informacji, wynikającą z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, to powstaje wątpliwość, jak można bronić się przed niesłusznym nadaniem żądanej informacji klauzuli tajności i ograniczeniem w ten sposób konstytucyjnego prawa do informacji a w szczególności jakimi możliwościami kontroli dysponuje w tym zakresie sąd administracyjny. Zarówno wliteraturze, jak i w orzecznictwie wskazuje się, że samo nadanie klauzuli tajności nie podlega kontroli sądu, gdyż nie jest to prawna forma działania administracji, która mieściłaby się w zakresie kompetencji sądów administracyjnych. Jednak podkreśla się, że możliwość kwestionowania klauzuli powstaje przy okazji kontroli innych aktów będących następstwem jej nadania. Kiedy więc klauzula będzie jednym z elementów podstawy prawnej decyzji, będzie mogła podlegać kontroli jako element tej podstawy. Stąd zauważa się, że w celu wykonywania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej sąd władny jest badać zasadność utajnienia konkretnej informacji. Nie może on co prawda zmienić klauzuli, ale może uchylić decyzję i nakazać ponowne przeanalizowanie prawidłowości nałożenia klauzuli tajności. Taką możliwość zasugerował też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 października 2009 r. w sprawie K 26/08, wskazując, że w zakresie sądowej kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznych istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli. W orzecznictwie dopuszcza się merytoryczne badanie zasadności nadania klauzuli tajności. Przykładowo NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1047/10 stwierdził, że dopuszczalna jest kontrola sądowa przesłanek materialnych utajnienia informacji w ramach spraw, których przedmiotem są decyzje będące następstwem klauzuli tajności, w tym decyzje o odmowie udzielenia informacji publicznej (patrz również wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 527/12, z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1134/12, z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1393/12). Możliwość kontroli materialnych przesłanek utajnienia informacji ma zakotwiczenie w istniejących przepisach prawa. Zgodnie z art. 8 u.o.i.n. informacje niejawne, którym nadano klauzulę tajności mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Dla szerszej ochrony wynikającej z art. 8 u.o.i.n. niezbędne są jednak dwa elementy: -materialny -formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 u.o.i.n. (wskazujący na możliwość powstania określonej szkody czy zagrożenia dóbr). Natomiast element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Zgodnie z art. 5 u.o.i.n. klauzulę taką można nadać tylko informacjom niejawnym w znaczeniu materialnym. Jednocześnie ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje prawo do informacji jako zasadę. Jest to konsekwencją ujęcia tego prawa jako prawa podmiotowego w art. 61 Konstytucji RP. Podlega ono jednak ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawach, w tym przepisach o ochronie informacji niejawnych. Badanie legalności wprowadzonych ograniczeń wymaga przy tym skontrolowania zarówno formalnego, jak i materialnego elementu utajnienia. Mimo braku wyraźnych reguł w tej mierze w obu ustawach, jest to możliwe. Kontrola przesłanek materialnych powinna jednak uwzględniać materię będącą jej przedmiotem. Należy w związku z tym zachowywać szczególną ostrożność przy kwestionowaniu charakteru klauzuli. Nie oznacza to jednak braku możliwości jej zbadania. Nie musi być to też działanie nieskuteczne, pomimo czysto kasacyjnych uprawnień sądów administracyjnych. W przypadku gdy nie mamy do czynienia z informacją niejawną w znaczeniu materialnym mimo nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności, sposób postępowania sądu powinien być uzależniony od tego, jaki podmiot nadał stosowną klauzulę. W sytuacji gdy nadał go podmiot, który zarówno posiada informację, jak i odmówił jej udzielenia, Sąd może uchylić orzeczenie, wskazując na brak przesłanek materialnych. Zwrócił na to już uwagę NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1047/10, stwierdzając, że w celu wykonania postanowień u.d.i.p. sąd administracyjny władny jest badać zasadność utajnienia konkretnej informacji. W przypadku gdy odmawiającym udzielenia informacji opatrzonej klauzulą tajności jest podmiot, który nie nadał tej klauzuli, sąd w razie braku przekonania o braku elementu materialnego wynikającego z u.o.i.n. może uchylić decyzję o odmowie udzielenia informacji jedynie z uwagi na brak wykorzystania mechanizmu przewidzianego w art. 9 u.o.i.n. Nie będzie to możliwe gdy procedura ta została zastosowana, a właściwy organ odmówił uchylenia klauzuli(patrz wyrok NSA z 23.05.2019r. sygn. akt I OSK 1790/17). Przenosząc przywołane stanowiska judykatury na realia faktyczne niniejszej sprawy podnieść należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy uzasadnienie skarżonej decyzji zostało sporządzone w na tyle wyczerpujący sposób, aby umożliwiało Sądowi zbadanie zasadności nadania klauzuli poufności żądanym przez skarżącego dokumentom. Odpowiedz na tak postawione pytanie może być wyłącznie negatywna. Organ uzasadniając swoją decyzję ograniczył się bowiem tylko do przywołania przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz do wskazania, ze żądane dokumentu zostały opatrzone klauzulą "zastrzeżone". Szef SKW nie odniósł się jednak do przyczyn nadania tym informacjom owej klauzuli. W szczególności nie wyjaśnił tego, jakie szkody dla Państwa Polskiego spowodowałoby w jego mniemaniu ujawnienie żądanych danych. Nawet nie próbował wykazywać, że ich ujawnienie byłoby niekorzystne dla interesów RP. Ograniczył się do stwierdzenia, że "zadośćuczynienie żądaniu zawartemu we wniosku może stać się źródłem cennych informacji dla służb obcych wywiadów o działaniach i kierunkach działań podejmowanych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego oraz sposobach i metodach ich realizacji. Powyższe ma szczególne znaczenie mając na uwadze obecną sytuację geopolityczną na świecie, w szczególności fakt działań wojennych odbywających się na terenie [...]". Brak zawarcia w uzasadnieniu skarżonej decyzji ww. szczegółów obrazujących sposób rozumowania organu uniemożliwiał Sądowi dokonania oceny zasadności utajnienia żądanych danych. W konsekwencji uniemożliwiał więc ocenę merytorycznej poprawności samego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu niejawne podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla arbitralnych rozstrzygnięć organu. Każda decyzja zaskarżalna do Sądu, musi bowiem być tak uzasadniona, aby umożliwić Sądowi dokonanie oceny poprawności działania organu. Motywy, które stanowią dane wrażliwe, powinny więc zostać zawarte w niejawnej części uzasadnienia decyzji, z którą Sąd mógłby zapoznać się w Kancelarii Tajnej sądu. Skład orzekający w niniejszej sprawie ma oczywiście świadomość tego, że sporządzenie uzasadnienia respektującego powyższe powinności, wymaga wielkiej staranności, dokładności i ostrożności od autora decyzji. W części jawnej uzasadnienia, przy wyjaśnianiu powodów oklauzulowania określonych danych, nie może bowiem dojść do ich ujawnienia. Tego jednak rodzaju trudności, nie zdejmują z organu obowiązku należytego wyjaśnienia że w sprawie istnieją przesłanki opisane w art.1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Nie są to bowiem trudności niemożliwe do pokonania, zwłaszcza gdy weźmiemy pod uwagę to, że rozstrzygnięcie organu ogranicza wnioskodawcę w jego konstytucyjnym uprawnieniu do uzyskania informacji publicznej. Natomiast brak sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji sprawia, że rozstrzygnięcie organu nie będzie poddawało się kontroli sądowej i w konsekwencji będzie musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.). O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia uwag poczynionych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu i do sporządzenia uzasadnienia umożliwiającego poznanie powodów nadania żądanym dokumentom klauzuli "zastrzeżone". ----------------------- Strona # z 8