II SA/Wa 1750/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r., podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2023 r., wydane na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), w związku § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego. Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu. Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej. Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1611), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.", oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2022 r., poz. 1626 z późn. zm.) o odmowie wydania G. S. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie: od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] marca 2012 r., od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] lutego 2013 r., od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r., w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Organ ustalił następujący stan sprawy. Raportem z dnia 5 grudnia 2022 r., uzupełnionym pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. zatytułowanym "Aneks do raportu z dnia 5 grudnia 2022 r.", G.S. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o wydanie zaświadczenia o podwyższeniu emerytury, na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., za okres od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] marca 2012 r., od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] lutego 2013 r. oraz od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r. Do akt postępowania zostały dołączone Imienne karty wykonywanych czynności służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013. Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. Komendant [...] Policji wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o zajęcie stanowiska w przedmiocie wskazanych Imiennych kart wykonywanych czynności służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 oraz analizę dokumentów będących w dyspozycji Komendy Wojewódzkiej Policji w B. w kontekście spełnienia przez G. S. warunku, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., za okres pełnienia przez wymienionego służby w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w B. Pismami z dnia 13 stycznia 2023 r. oraz z dnia 16 marca 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. poinformował, że w wyniku sprawdzenia dokumentacji znajdującej się w dyspozycji Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w B. ustalono, że wszystkie teczki prowadzonych obserwacji za lata 2006-2013 zostały wybrakowane, a tylko dokumentacja w nich zwarta może stanowić podstawę do analizy, która ewentualnie może potwierdzić, czy czynności, w których uczestniczył G. S., były wykonywane w warunkach potencjalnego zagrożenia życia lub zdrowia. Z kolei w przekazanych Imiennych kartach wykonywanych czynności służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, poza użyciem ogólnego zwrotu "czynności obserwacyjne za figurantem", brak jest wpisów wskazujących na konkretne i szczególne zagrożenie życia i zdrowia G. S. Zawierają one jedynie opis wskazujący na potencjalne zagrożenie. W związku z faktem, iż teczki obserwacji zostały wybrakowane, obecnie nie ma możliwości zweryfikowania treści tych Imiennych kart, a co za tym idzie uznania, iż potwierdzają one pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej. Komendant [...] Policji, w dniu [...] marca 2023 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił G. S. wydania zaświadczenia o żądanej treści. W rozstrzygnięciu powołał się na wynik przeprowadzonej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. kwerendy materiałów, która nie potwierdziła pełnienia przez nadkom. (w st. spocz.) G. S. służby w okresie od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] marca 2012 r., od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] lutego 2013 r. oraz od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r., w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Komendant Główny Policji, rozpoznając zażalenie od ww. postanowienia wskazał, że G. S., w latach objętych żądaniem, pełnił służbę w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w B. (za wyjątkiem okresu od dnia [...] marca 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] marca 2013 r., kiedy był delegowany z urzędu do czasowego pełnienia służby w Centrum Szkolenia Policji w L.). W toku prowadzonego w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego przede wszystkim dokonano analizy akt osobowych G. S. stwierdzając, że nie znajduje się w nich dokumentacja, która mogłaby w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzać pełnienie przez niego służby w okresie od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] marca 2012 r., od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] lutego 2013 r. oraz od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r., w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wyjaśniono, iż co do zasady pełnienie służby w komórkach techniki operacyjnej związane jest z prowadzeniem planowej, niejawnej obserwacji osób, obiektów oraz miejsc będących w zainteresowaniu uprawnionych komórek i jednostek organizacyjnych Policji (zgodnie z wpływającymi w tym zakresie zleceniami), w tym rozpoznawanie terenu, ustalanie kontaktów osobowych, adresowych, telefonicznych, samochodowych oraz szczegółowe dokumentowanie całego procesu obserwacji (m.in. poprzez audio, video, komunikaty). Co istotne powyższy proces odbywa się w warunkach pełnej konspiracji w odniesieniu do przedsiębranych przez policjantów czynności. Ponadto, co do zasady w trakcie działań operacyjnych o takim charakterze brak jest osobistego (poza wzrokowym) kontaktu z figurantem (osobą pozostającą w zainteresowaniu Policji), a obserwacja odbywa się zazwyczaj z pewnej (bliższej lub dalszej) odległości. W przypadku zaś podejmowania działań procesowych, np. zatrzymywanie, legitymowanie itp., rola ta zasadniczo należy do zleceniodawców prowadzonych obserwacji bądź służb prewencyjnych Policji inspirowanych przez zleceniodawców. Oczywiście nie można wykluczyć, że policjant wykonujący działania obserwacyjne w określonych okolicznościach dokona czynności procesowej np. zatrzymania, niemniej sytuacje takie należą do rzadkości i zawsze winny być jednoznacznie udokumentowane. W omawianej sprawie brak jest zaś dokumentacji tego rodzaju. Nie sposób zatem a limine uznać, jak twierdzi skarżący w swoim zażaleniu, iż wykonywał on czynności uzasadniające podwyższenie emerytury policyjnej, a fakt ten potwierdzają Imienne karty wykonywanych czynności służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013. Istotnie, karty te zostały opatrzone imienną pieczęcią i podpisem Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku, ale potwierdzają one jedynie, że w konkretnych datach policjant wykonywał "czynności obserwacyjne za figurantem" w warunkach "zagrożenia życia i zdrowia". Zaznaczył, że sama instytucja dokumentu "Imienna karta wykonywanych czynności służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia" jeszcze o niczym nie przesądza, skoro w treści poszczególnych dokumentów ich wystawca wskazał jedynie, że potwierdza wykonywanie przez policjanta enumeratywnie wymienionych w tym dokumencie czynności wyłącznie "w warunkach zagrożenia życia i zdrowia". Z dokumentów tych nie sposób wywieść, by osoba, która je sporządziła, potwierdziła, że czynności w nich wymienione były wykonywane w warunkach "bezpośredniego" lub też "szczególnego" zagrożenia dla życia i zdrowia funkcjonariusza. Wobec powyższego pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. zwrócono się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o zajęcie stanowiska w przedmiocie wskazanych Imiennych kart wykonywanych czynności służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 oraz o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w dyspozycji Komendy Wojewódzkiej Policji w B. w kontekście spełnienia przez G. S. warunku, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., za okres pełnienia przez wymienionego służby w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w B. W pismach z dnia 13 stycznia 2023 r. oraz z dnia 16 marca 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. wyjaśnił, że zgodnie z Jednolitym Rzeczowym Wykazem Akt Policji z 1995 r., z 2007 r. oraz z 2020 r., "Teczki obserwacji" otrzymały kategorię archiwalną BE-5, co oznacza, że okres ich przechowywania wynosi 5 lat. Z uwagi na upływ czasu dokumentacja za lata 2006-2013 została zniszczona na podstawie wymienionych tymi pismami protokołów brakowania. Jednocześnie wskazano, że raport G. S. wraz z Imiennymi kartami przekazano do Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w B. z prośbą o analizę dokumentów będących w posiadaniu tej komórki organizacyjnej oraz przegląd odpowiednich materiałów archiwalnych za lata 2006-2013. W odpowiedzi Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w B. poinformował, że każda teczka obserwacyjna zawiera "Wniosek o obserwację", "Komunikat" z przeprowadzonej obserwacji oraz "Plan dzienny", w którym wyszczególnione są nazwiska osób, które brały udział w konkretnym dniu w danej sprawie obserwacyjnej. Powyższe dokumenty stanowią integralną część "Teczki obserwacji", która po okresie obowiązującego okresu przechowywania podlega ocenie ze względu na jej charakter, treść, wartość archiwalną i jest brakowana. Wszystkie te dokumenty stanowią podstawę do analizy, która może ewentualnie potwierdzić, czy czynności, w których uczestniczył dany funkcjonariusz były wykonywane w warunkach zagrożenia życia i zdrowia. Ponadto, poinformowano, że z powodu braku "Teczek obserwacji", do których odnoszą się Imienne karty z wykonywanych czynności służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, nie ma możliwości potwierdzenia, czy czynności służbowe, w których brał udział G. S. w latach 2006-2013 wykonywane były w warunkach uzasadniających spełnienie warunku, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Stąd też, z powodu braku dokumentacji, do której odnoszą się Imienne karty z wykonywanych czynności służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, nie ma obecnie możliwości dokonania analizy tych dokumentów (zostały one wybrakowane), które mogą ewentualnie potwierdzić, że podczas wykonywania czynności służbowych przez wymienionego funkcjonariusza w okresie pełnienia przez niego służby, w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w B., miały miejsce czynności spełniające przesłanki do uwzględnienia ich przy wydawaniu zaświadczenia. Samo potwierdzenie w tych kartach przez ówczesnego przełożonego G. S. wykonywania przez niego czynności polegających na obserwacji figuranta nie może świadczyć o tym, że czynność ta spełnia warunki, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Niezbędne jest bowiem jeszcze wykazanie, że dana czynność wykonywana była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Okoliczność ta musi z kolei wynikać bezpośrednio z treści analizowanej dokumentacji. Taka okoliczność bezsprzecznie nie wynika ze zgormadzonych w tej sprawie Imiennych kart, jak również brak jest możliwości ewentualnego jej potwierdzenia w oparciu o dokumentację źródłową, bowiem ta została już wybrakowana. Nie istnieje również inna dokumentacja, która mogłaby te okoliczności potwierdzić. Cała dokumentacja opiera się na teczkach obserwacyjnych, a te za lata 2006-2013 zostały już wybrakowane. Zatem nie ma innej dokumentacji za te lata, na podstawie której można by było ustalić i ewentualnie potwierdzić, że czynności, w których uczestniczył G. S., w szczególności te, które zostały wykazane na Imiennych kartach z wykonywanych czynności służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, były wykonywane w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Organ II instancji nie zgodził się ze skarżącym, iż to właśnie Imienne karty wykonywanych czynności winny być wystarczającym dokumentem, na podstawie którego organ wyda wnioskodawcy zaświadczenie, o którym mowa § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...), uprawniające do podwyższenia emerytury za 8 lat służby. Nie jest bowiem wiadomym kiedy i na podstawie jakiej dokumentacji wskazane Imienne karty zostały sporządzone (nie zostały one opatrzone żadną datą). Nie jest również wiadomym, jakie konkretnie czynności służbowe wymieniony w podanych datach wykonywał. Nie wskazano ponadto żadnej podstawy prawnej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., która umożliwiłaby zakwalifikowanie danych czynności do określonej kategorii. Karty te nie zostały również zatwierdzone przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych policjanta - Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., który uprawniony jest do wydania zaświadczenia. Dodatkowo z treści adnotacji zamieszczonych na tych Kartach wynika jedynie, że "ww. czynności były wykonywane w warunkach zagrożenia życia i zdrowia", a jak już wyjaśniono wcześniej, w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), ustawodawca, w odniesieniu do możliwości podwyższenia emerytury, wprost wskazał na konieczność pełnienia służby w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Co do zasady bowiem, z istoty służby w Policji, wynika, że pełniona jest ona w warunkach, które zagrażają życiu lub zdrowiu funkcjonariuszy. Organ odwoławczy podkreślił, że osoba - która swoim podpisem i pieczęcią potwierdziła, że G. S. wykonywał w latach 2006-2013 "czynności służbowe w warunkach zagrożenia życia i zdrowia", (tj. mł. insp. A. G.) - na stanowisko Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewodzkiej Policji w B. została mianowana dopiero z dniem 15 kwietnia 2011 r. Przed tym dniem przełożonymi wskazanego Wydziału (przełożonymi G. S.) było kilku innych funkcjonariuszy, lecz podpis żadnego z nich nie figuruje na Kartach za lata wcześniejsze niż rok 2011 r. I choć w przedmiotowej sprawie nie jest do końca wiadomym, z jakich względów (i na podstawie jakiej dokumentacji) Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w B. podpisał Imienne karty za lata 2006-2013 (obecnie brak jest możliwości zweryfikowania tych informacji), to jednak nie sposób uznać wskazanych Kart za dowód wykonywania przez wnioskodawcę czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w tych latach, a tym samym wyłącznie na ich podstawie wydać G. S. zaświadczenie uprawniające do podwyższenia emerytury za wnioskowane przez niego lata. Jednocześnie zauważył, że nie można zakładać a limine, że wykonywanie czynności służbowych polegających na obserwacji figurantów (nawet mogących posiadać broń palną), świadczy już niewątpliwie o wykonywaniu czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skutkowałoby to tym, że kwalifikacja osób uprawnionych do świadczenia emerytalnego w zwiększonej wysokości odbywałaby się na podstawie charakteru takich czynności, w ktorych automatycznie należałoby przyjąć, że takie "szczególne" zagrożenie mogłoby wystąpić, tj. których podjęcie mogłoby potencjalnie skutkować wystąpieniem tego rodzaju zagrożenia. Tym samym brak byłoby konieczności analizowania przebiegu konkretnych zdarzeń, tj. czynności, w których policjant brał udział, bowiem konieczne byłoby przyjęcie założenia, że ex definitione spełniają one kryterium, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., bo np. podmiot zlecający ich wykonanie (obserwację) przekazał informacje o możliwym ich charakterze oraz przebiegu. Ponadto zaznaczył, iż nie chodzi w tym przypadku także o subiektywne przekonanie wnioskodawcy, bądź osób trzecich, co do kwalifikacji danego zdarzenia. Organ nie bada bowiem osobistego nastawienia emocjonalnego funkcjonariusza, które związane jest z uczestnictwem w danym zdarzeniu. Ocena, czy dane zdarzenie spełnia wymogi, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., musi mieć charakter obiektywny. Organ zobligowany jest do ustalenia, czy dane zdarzenie pociągało za sobą realne i konkretne szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia. Ocena taka możliwa jest wyłącznie na podstawie pozostającej w dyspozycji organu dokumentacji. Z jej treści musi wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, że takie szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia policjanta w związku z uczestnictwem przez niego w danym zdarzeniu wystąpiło, dodatkowo w określonym wymiarze wskazanym w rozporządzeniu podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, a także, iż ilość tych zdarzeń spełnia kryteria wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze ilościowym i czasowym, określonym w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 3462/15). Co istotne, również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 736) stwierdził, w kontekście § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., iż zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje zatem na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Stąd też konieczne jest rozróżnienie zagrożenia życia i zdrowia, jakie jest immanentnie związane ze służbą i koniecznością podejmowania w jej trakcie zadań i czynności służbowych o określonym charakterze, i zagrożenia mającego charakter wyjątkowy, który pozwala na zakwalifikowanie go jako zagrożenia szczególnego rodzaju. Należy wobec tego stwierdzić, że słowo "szczególne" dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Owo zagrożenie musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zważywszy na normalne zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariusza pełniącego służbę w formacji uzbrojonej. Komendant Główny Policji stwierdził, że żadna dokumentacja będąca obecnie w posiadaniu organów Policji nie potwierdza, aby wnioskodawca we wnioskowanym przez siebie okresie, pełniąc służbę w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w B. wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wskazał również, że brak odpowiednich dokumentów za lata 2006-2013, wynikający z faktu ich zniszczenia w następstwie upływu okresu ich przechowywania, nie pozwala organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 782/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt 11 SA/Bk 395/12, Wojewódzkiego Sądu, Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt 111 SA/Kr 178/15). Brak takich dokumentów, jak również brak odpowiedniej treści (potwierdzającej określone okoliczności) w analizowanej dokumentacji sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Nie można bowiem domniemywać, że w wybrakowanych dokumentach były zawarte informacje istotne dla wniosku zainteresowanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 212/16). Komendant stwierdził, iż trudno oczekiwać, że organ administracji wyda obecnie wnioskodawcy żądane zaświadczenie wyłącznie na podstawie Imiennych kart wykonywanych czynności za określone lata, jeśli dokumenty te nie są kompletne, a brak jest dokumentacji, na podstawie której organ mógłby w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzić dany stan faktyczny. Zatem bez potwierdzenia w istniejącej dokumentacji udziału wnioskodawcy w określonych zdarzeniach, a następnie bez jednoznacznego zakwalifikowania danych czynności, jako szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, brak jest możliwości wydania mu żądanego zaświadczenia. Komendant Główny Policji, reasumując uznał, że zgromadzone w postępowaniu wyjaśniającym materiały uniemożliwiły wydanie G. S. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby we wnioskowanych przez niego okresach w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. G. S. pismem z dnia 7 września 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], w której zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 218 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej; 2) art. 218 § 1 i 2 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie W szczególności poprzez błędną ocenę zawartości wszelkich środków dowodowych w kontekście konkretnych wymagań właściwych przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy wówczas brak było wytycznych określających sposób dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia w trakcie pełnionej służby, a dopiero analiza środków dowodowych znajdujących się w dyspozycji organu pozwała na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania przedmiotowego zaświadczenia; 3) art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci Imiennych kart wykonywanych czynności służbowych za lata 2006-2013 opatrzonych imienną pieczęcią i podpisem Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej KWP w B., które potwierdzały w istocie spełnienie przez niego przesłanek pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., w okresie przez niego wskazanym - co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia. Z tego też względu skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. , poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z kolei z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2023 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2023 r. nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2023 r. o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] marca 2012 r., od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] lutego 2013 r., od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przyznając funkcjonariuszom w ww. przepisie ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. Zgodnie z § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56) orzekł jednak, że § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Zagrożenie takie musi być rzeczywiste, obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o sytuacje takiego zagrożenia - z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia - podczas którego dana osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności bądź udziale w konkretnym zdarzeniu i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w rozporządzeniu z dnia 4 maja 2005 r. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał przypisane mu obowiązki, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w Policji może wiązać się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy i określonych zdarzeń, w których istniało realne zagrożenie życia lub zdrowia. Dopiero w takich przypadkach wypełniają się przesłanki, o których stanowi ww. rozporządzenie. Nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. W niniejszej sprawie organ poddał analizie akta osobowe skarżącego, w tym zakresy obowiązków realizowanych na zajmowanym stanowisku służbowym we wskazanych okresach. Dokonana w przedmiotowej sprawie kwerenda i analiza materiałów, dotyczących pełnienia przez G. S. służby w Policji w okresie przez niego wskazanym, a także ocena charakterystyki pełnienia służby w komórkach techniki operacyjnej w kontekście podnoszonych przez skarżącego argumentów, została przeprowadzona w sposób rzetelny i szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu, co jednoznacznie potwierdza zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy. W toku postępowania wyjaśniającego, zwrócono się również do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację potwierdzającą udział policjanta w czynnościach służbowych, w których istniało szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia. W uzasadnieniach postanowień organy w sposób wyczerpujący i przekonujący wyjaśniły, że dokonana analiza akt osobowych skarżącego oraz dokumentacji będącej w posiadaniu organu, nie wykazała, aby zasoby dokumentujące przebieg jego służby dawały podstawę do wydania zaświadczenia żądanej treści. Z akt sprawy wynika, jakie dokładnie dokumenty były przedmiotem kwerendy i analizy organu oraz w jaki sposób analiza była przeprowadzana, jakie czynności zostały wykonane, a także z uwagi na brak jakich dokumentów nie było możliwe potwierdzenie, czy czynności służbowe, w których brał udział skarżący w latach 2006-2013, były wykonywane w warunkach uzasadniających spełnienie warunku, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. "Imienne karty wykonywanych czynności", wbrew twierdzeniom skarżącego nie są dokumentem wystarczającym do wydania przez organ zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) uprawniającego do podwyższenia emerytury za 8 lat. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, szczegółowo wyjaśnił z jakich powodów nie można było uznać wskazanych Kart za dowód wykonywania przez wnioskodawcę czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2006-2013, a tym samym wyłącznie na ich podstawie wydać G.S. zaświadczenie uprawniające do podwyższenia emerytury za wnioskowane przez niego lata. Imienne karty (...), z których wynika jedynie, iż policjant wykonywał "czynności obserwacyjne za figurantem" nie potwierdzają spełnienia przez niego przesłanek pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. G. S., w latach objętych żądaniem, pełnił służbę w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w B. Z zakresów obowiązków policjanta Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w B., wynika, iż do zadań G. S. należało m.in. ustalanie kontaktów osobowych, adresowych, samochodowych i telefonicznych, prowadzenie obserwacji figurantów, obiektów, dokonywanie rozpoznania terenu oraz dokumentowanie całego procesu obserwacji. Należy podzielić stanowisko organu, przyjmujące, że G. S. w czasie wykonywania obowiązków służbowych nie wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wykonywał on czynności związane z niejawną obserwacją osób i miejsc będących w zainteresowaniu uprawnionych komórek i jednostek organizacyjnych Policji. W świetle dokonanych przez organ ustaleń, za uprawnione należy uznać stwierdzenie organu, że żadna dokumentacja będąca w posiadaniu organów Policji nie potwierdza, aby skarżący we wnioskowanym okresie, pełniąc służbę w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w B., wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Brak odpowiednich dokumentów za lata 2006-2013, z uwagi na ich zniszczenie z powodu upływu czasu ich przechowywania, nie pozwalała organowi na wydanie zaświadczenia. Podstawę wydania zaświadczenia mogły stanowić tylko dane wynikające z tych dokumentów, a nie wywiedzione z samego charakteru służby skarżącego w komórce rozpoznania lub techniki i obserwacji. Reasumując, kontrola zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień odpowiadają prawu. Odmowa wydania zaświadczenia nie oznacza, że skarżący nie może w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o podwyższenie emerytury z tytułu pełnienia służby w szczególnych warunkach dowodzić swoich racji za pomocą dostępnych w tym postępowaniu środków dowodowych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.