IV SA/Wr 411/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Protokolant: Referent Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2025 r., nr SKO 4500.4.2025 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania dopłaty do czynszu oddala skargę w całości. Decyzją z 2 VI 2025 r. (SKO 4500.4.2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej "SKO"), po rozpoznaniu odwołania A. M. (dalej "skarżąca") od decyzji Prezydenta Wrocławia z 23 IV 2025 r. (DWMI/DC/000076/2025) przyznającej skarżącej dopłatę do czynszu w kwocie 713,81 zł "na okres od dnia 1 czerwca 2025 r. do dnia 30 września 2025 r." – uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia "na okres od dnia 1 czerwca 2025 r. do dnia 30 września 2025 r." i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych decyzję powyższą wydano w następujących okolicznościach: Wnioskiem z 20 XI 2024 r. skarżąca wniosła o udzielenie dopłaty do czynszu w związku z najmem lokalu mieszkalnego położonego we W. przy "ul. [...]". Organ I instancji, decyzją z 16 XI 2024 r. (DWMI/DC/000218/2024) odmówił skarżącej przyznania dopłaty do czynszu. Wyjaśnił, że skoro skarżąca jest obywatelką U. i nie posiada zezwolenia na pobyt, to nie przysługuje jej wnioskowane świadczenie. SKO po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 3 II 2025 r. (SKO 4501.1.2025), uchyliło wskazana wyżej decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji stwierdzając, że skarżąca posiada nr PESEL ze statusem U. przyznanym w związku z konfliktem na terytorium Ukrainy, co oznacza że jej pobyt w Polsce jest legalny i ma ona dostęp do rynku pracy. W konsekwencji nie ma podstaw by wykluczać ja z kręgu osób, które mogą ubiegać się o przyznanie dopłat do czynszu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z 23 IV 2025 r. (DWMI/DC/000076/2025) przyznał skarżącej dopłatę do czynszu w kwocie 713,81 zł na okres od dnia 1 VI 2025 r. do dnia 30 IX 2025 r. Powołał się na przepisy ustawy z 20 VII 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. z 2024 r. poz. 506) – dalej "UoPN". Wyjaśnił, że z ustaleń wynika, że średni wskaźnik przeliczeniowy kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych z chwili złożenia wniosku wynosił 9 517,5 zł; powierzchnia najmowanego przez skarżącą lokalu wynosiła [...], co przy uwzględnieniu ustawowego współczynnika dopłaty wynoszącego 1,8 % daje kwotę dopłaty wielkości 713,81 zł miesięcznie (9 517,5 zł x [...] m2 x 1,8% x 1/12). Jednocześnie Organ I instancji zaznaczył, że w świetle obowiązujących przepisów pobyt skarżącej w Polsce uznaje się za legalny do dnia 30 IX 2025 r. i tylko do tego czasu może być przyznana dopłata. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji w zakresie, w jakim nie przyznano dopłaty z mocą wsteczną, tj. najpóźniej od dnia 1 I 2025 r. Podkreśliła, że obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, a więc przyznanie dopłat powinno nastąpić najpóźniej od 1 I 2025 r. SKO po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 2 VI 2025 r. (SKO 4500.4.2025) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia na okres od dnia 1 VI 2025 r. do dnia 30 IX 2025 r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji. SKO wyjaśniło, że przedmiot odwołania stanowi decyzja organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia o terminie, na jaki przyznano świadczenie. W ocenie SKO w świetle przepisów UoPN organy administracji nie mają podstaw do zamieszczania w sentencji decyzji elementu w postaci terminu. Ustawodawca wprost uregulował, że dopłata taka przysługuje najemcy przez okres 15 lat, liczonych od miesiąca dokonania pierwszej wpłaty dopłaty na rachunek wynajmującego. Z mocy prawa określono zatem maksymalny okres, na jaki może zostać przyznana dopłata oraz wskazano od kiedy podlega ona pierwszej wypłacie. Ustawodawca uregulował również, że to bank dokonuje wypłaty dopłat, na wniosek gminy składany comiesięcznie, nie później niż w terminie 10 dni kalendarzowych przed upływem miesiąca poprzedzającego miesiąc, którego dotyczy wniosek (art. 19 ust. 1 i ust. 2 UoPN). W konsekwencji dopiero przyznanie dopłaty w formie decyzji rodzi po stronie organu pierwszej instancji obowiązek wystąpienia z wnioskiem do właściwego banku o wypłatę wzmiankowanej dopłaty do czynszu. W ocenie SKO wszelkie zatem rozważania i informacje dotyczące ewentualnego okresu (jego początku i końca), na jaki została przyznana dopłata do czynszu wynajmowanego lokalu winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a nie osnowie decyzji. Dane takie winny mieć przy tym charakter informacyjny. Odnosząc się do postulatu skarżącej dotyczącego początkowego okresu przyznania świadczenia SKO podkreśliło, że decyzja przyznająca dopłatę stanowi zawsze wstępny etap procesu realizacji dopłat. W sytuacji zaś, gdy w ocenie skarżącej właściwy organ nie dochował, z przyczyn zależnych od siebie, ustawowo określonego terminu z tego powodu poniósł on określoną szkodę, można dochodzić stosownej rekompensaty na drodze cywilnoprawnej. W skardze na powyższą decyzję (określonej jako "sprzeciw") skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca podkreśliła, że zgadza się ze stanowiskiem SKO, że kwestie związane z okresem przyznania świadczenia powinny się znaleźć w uzasadnieniu decyzji, a nie w sentencji. Nie zgadza się jednak z sytuacją, w której musi ona ponosić negatywne konsekwencje opieszałości organu. Organ I instancji miał bowiem 30 dni na przyznanie dopłaty. Na skutek opieszałości będącej konsekwencją błędu przy pierwszej decyzji odmownej skarżąca utraciła dopłaty za okres pięciu miesięcy. W ocenie skarżącej w takiej sytuacji świadczenie powinno zostać przyznane wstecz jak to ma miejsce w przypadku np. świadczeń rodzinnych czy świadczeń emerytalno-rentowych. Zwrócono uwagę, że datę złożenia przez skarżącą wniosku uwzględnia się jako miarodajną dla przyjęcia konkretnego wskaźnika przeliczeniowego (aktualny wskaźnik jest wyższy), zaś odmawia się uwzględnienia tej daty przy określaniu początkowej daty przysługiwania skarżącej dopłat. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wyjaśniło przy okazji, że w zaskarżonej decyzji błędnie pouczyło skarżącą o możliwości wniesienia sprzeciwu od decyzji (zamiast o możliwości wniesienia skargi). Nie przełożyło się to jednak na pozbawienie skarżącej możliwości w dochodzeniu jej praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zasadniczą przyczynę zakwestionowania decyzji przez skarżącą stanowiła okoliczność przyznania jej świadczenia (dopłaty do czynszu) ze skutkiem wyłącznie na przyszłość, a więc bez uwzględnienia okresu pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem ostatecznej decyzji. W ocenie skarżącej przyznanie jej wnioskowanej dopłaty powinno nastąpić przy uwzględnieniu, że wniosek złożono w dniu 20 XI 2024 r., zaś organ I instancji miał 30 dni na rozpatrzenie sprawy. To zaś – zdaniem skarżącej - oznacza, że dopłatę należało przyznać co najmniej od dnia 1 I 2025 r. Powyższe stanowisko nie znajduje jednak prawnego potwierdzenia i to zarówno w świetle zasad systemowych jaki i szczegółowych regulacji zawartych w UoPN. Przede wszystkim podkreślić należy, że zaskarżona decyzja przyznająca skarżącej dopłatę do czynszu jest decyzją o charakterze konstytutywnym. Tego rodzaju decyzje, niezależnie od tego czy przyznają prawa czy też nakładają obowiązki, kształtują sytuację prawną jednostki ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Wszelkie wyjątki od tej zasady muszą wyraźnie wynikać z przepisów szczególnych, które upoważniałby organ do kształtowania sytuacji prawnej jednostki ze skutkiem wstecznym. Powołane w skardze przykłady decyzji przyznających świadczenia emerytalne, rentowe czy rodzinne nie mogą stanowić argumentu za uwzględnieniem skargi, gdyż są to właśnie przykłady decyzji konstytutywnych, gdzie możliwość przyznania świadczenia z mocą wsteczną wynika wyraźnie z przepisów szczególnych (zob. art. 129 ustawy z 17 XII 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – Dz.U. 2025 r., 1749; art. 24 ust. 2 i 2a ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – Dz.U. z 2025 r., poz. 1208). W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem decyzji jest dopłata do czynszu z tytułu najmu, zaś regulujące tę kwestię przepisy UoPN nie upoważniają organu do przyznania dopłaty ze skutkiem wstecznym. Zgodnie z art. 14 ust. 1 UoPN, opłaty przysługują na pisemny wniosek najemcy złożony w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce położenia mieszkania. Stosownie do art. 15 ust. 1 i 5 UoPN, opłaty przyznaje organ właściwy w drodze decyzji, zaś wniesienie odwołania od decyzji w sprawie dopłat nie powoduje wstrzymania ich wypłaty. Jak wynika z art. 19 UoPN, dopłaty wypłaca Bank ze środków Funduszu Dopłat na wniosek gminy, która zawarła z Bankiem umowę w sprawie stosowania dopłat (ust. 1). Wniosek o wypłatę dopłat składany jest co miesiąc, nie później niż w terminie 10 dni kalendarzowych przed upływem miesiąca poprzedzającego miesiąc, którego dotyczy wniosek (ust. 2). Bank wypłaca gminie łączną kwotę środków przeznaczonych na dopłaty wynikającą z wniosku o wypłatę dopłat w terminie do dziesiątego dnia miesiąca, którego dotyczy wniosek, po zweryfikowaniu na podstawie danych zawartych w ewidencji praw najemców do dopłat (ust. 4). Gmina wpłaca dopłaty, w imieniu najemców będących stronami umowy najmu, na rachunek inwestora w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania środków (ust. 5). Rację ma więc SKO wyjaśniając, że prawodawca przewidział w tym przypadku wieloetapowy proces realizacji dopłat, przy czym wydanie decyzji o przyznaniu dopłaty stanowi etap wstępny i niezbędny do skierowania przez gminę wniosku do banku. Dopłaty mają być bez wątpienia realizowane po wydaniu decyzji i dotyczyć bieżących (aktualnych) czynszów. Ustawodawca wprowadził przy tym natychmiastową wykonalność decyzji przyznającej dopłatę (art. 15 ust. 5 UoPN), co z założenia stanowić ma wystarczający instrument niezwłocznej realizacji przyznanego prawa. Oczywiście prawdą jest, jak to podniesiono w skardze, że zgodnie z art. 15 ust. 2 UoPN, decyzję w sprawie dopłat wydaje się w terminie miesiąca od dnia wpływu wniosku o dopłaty do właściwego organu. Przepis ten normuje jednak wyłącznie procesowy i zarazem instrukcyjny termin załatwienia sprawy przez organ administracji. Z przepisu tego rodzaju z całą pewnością nie można wyprowadzać wniosków materialnoprawnych co do takiego lub innego rozstrzygnięcia istoty sprawy w przypadku uchybienia temu terminowi. Przekroczenie tego terminu wiąże się z odpowiedzialnością administracyjną przewidzianą w art. 37 i art. 38 kpa, nie zaś z koniecznością przyznania skarżącej świadczenia z datą wsteczną. Co do podnoszonej w skardze okoliczności przyjęcia przez organy wskaźnika przeliczeniowego z daty złożenia wniosku, to nie stanowi to naruszenia prawa. Jak expressis verbis wynika z art. 10 ust. 1 UoPN, miesięczna wysokość dopłaty jest równa 1/12 kwoty iloczynu średniego wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych "obowiązującego w dniu złożenia wniosku o dopłaty" w gminie, na terenie której położone jest mieszkanie, powierzchni normatywnej mieszkania oraz współczynnika dopłaty wynoszącego 1,8%. Ustawodawca przewidział więc obowiązek uwzględniania przy ustalaniu wysokości dopłat do czynszu wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych "obowiązującego w dniu złożenia wniosku o dopłaty" w gminie. Organ ma taki obowiązek niezależnie od tego czy decyzja zostanie wydana w terminie określonym w art. 15 ust. 2 UoPN, czy też po upływie takiego terminu. Co do artykułowanej w skardze kwestii pokrzywdzenia skarżącej na skutek wydania decyzji przyznającej dopłatę dopiero w piątym miesiącu po złożeniu wniosku Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca – stosownie do art. 9 ust. 2 UoPN - gwarantuje możliwość otrzymywania dopłat przez okres 15 lat, licząc od miesiąca dokonania "pierwszej wpłaty" dopłaty na rachunek wynajmującego. Skarżąca przy dalszym spełnianiu ustawowych warunków ma więc zagwarantowane prawo do otrzymywania dopłat przez maksymalny ustawowy okres. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nadmienić trzeba, że SKO prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie w części wyznaczającej termin przysługiwania świadczenia. W świetle obowiązujących przepisów decyzja z art. 15 ust. 1 UoPN nie jest decyzją, dla której ustawodawca przewidział dodatkowy element treściowy w postaci terminu przysługiwania świadczenia. W to miejsce wprowadzono mechanizm corocznej weryfikacji prawa do dopłat, która zakończyć się może jedną z czynności określonych w art. 16 ust. 9 UoPN, tj. wydaniem decyzji o pozbawieniu prawa do dopłaty, wydaniem decyzji o zmianie wysokości dopłaty, lub poinformowaniem o stosowaniu dopłaty w dotychczasowej wysokości. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.