II SA/Gd 756/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w dniu 21 stycznia 2026 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. K. - K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2025 r., nr WOP.7722.77.2025.MK w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę. E. K., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania w sprawie realizacji obiektu budowlanego, w następującym stanie sprawy: Pismem z 19 października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (PINB) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy na terenie działki nr [...] położonej w obrębie T., gm. W., jednocześnie informując o planowanych oględzinach. W toku przeprowadzonych w obecności skarżącej w dniu 12 grudnia 2022 r. oględzin ustalono, sporządzając z ustaleń protokół, że skarżąca pobudowała na ww. działce bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę: a) w 2005 roku budynek konstrukcji drewnianej posadowiony na zakotwionych słupach z podłogą z kostki brukowej, na której wykonano wylewkę betonową, parterowy z dachem dwuspadowym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,65 x 6,80 m, posiadający instalację wodociągową w postaci studni i kanalizacyjną, tj. szczelny zbiornik na ścieki sanitarne; b) w 2022 roku budynek o konstrukcji drewnianej posadowiony na fundamentach wykonanych z bloczków betonowych, parterowy, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,55 m x 9, 40 m + 2,55 m x 5,65 m, c) w 2022 roku obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, tj. wiatę połączoną konstrukcyjnie z dobudówką o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję gospodarczą – schowka na drewno o wymiarach 2,60 m x 1,00 m. Postanowieniem z 12 kwietnia 2023 r. PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku opisanego w punkcie a) protokołu z oględzin, tj. budynku z 2005 r. W dniu 21 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o legalizację budynku. Postanowieniem z 25 maja 2023 r. PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia do 31 października 2023 r.: zaświadczenia Wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Nadto wezwano do przedstawienia oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu. Skarżąca złożyła także, w piśmie z 25 sierpnia 2023 r., oświadczenie, że błędnie podała w trakcie oględzin, że budynek rekreacji indywidualnej powstał w 2005 r., podczas gdy istniał on już bez wątpienia w 2002 r. W dniu 31 października 2023 r. skarżąca złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie K. E., że budynek istniał już w 2002 r., mapę do celów projektowych oraz wyjaśnienia w sprawie. Nadto skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, wskazując jako datę zakończenia budowy budynku o wymiarach 5,65 m x 6,80 m – lipiec 2002 r. PINB natomiast pozyskał do akt sprawy fotografie z systemu informacji przestrzennej oraz z zasobów Głównego Geodety Kraju z 2004 r., z których wynika, że w 2004 r. działka skarżącej nie była zabudowana. Decyzją z 19 stycznia 2024 r. PINB nakazał skarżącej rozbiórkę spornego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,65 m x 6,80 m pobudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że decyzja była przedwczesna, gdyż PINB nie wydał postanowienia z art. 49 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, ani też nie rozpatrzył wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W dniu 17 września 2024 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny, sporządzając z nich protokół, przy czym skarżąca wskazała, że nie pamięta daty wybudowania spornego budynku o wymiarach 5,65 m x 6,80 m. W dniu 28 października 2024 r. PINB wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie zdjęć lotniczych działki nr [...] wykonanych w latach 1995-2005 r., pozyskując w odpowiedzi zdjęcia z 9 sierpnia 1997 r. i 9 sierpnia 2004 r. obrazujące niezabudowaną działkę nr [...]. Postanowieniem z 19 grudnia 2024 r. PINB zobowiązał skarżącą do usunięcia w terminie do 30 kwietnia 2025 r. stwierdzonych braków i nieścisłości, wskazując, że: a) należy uzupełnić przedłożone oświadczenie z art. 33 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, b)należy przedłożyć zaświadczenie Wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego, c) przedłożona mapa do celów projektowych nie może stanowić projektu zagospodarowania działki lub terenu, tym samym należy przedłożyć projekt zagospodarowania terenu działki nr [...]. W dniu 30 grudnia 2024 r. skarżąca złożyła na ww. postanowienie zażalenie. Postanowieniem z 31 marca 2025 r. PINB odmówił skarżącej wszczęcia uproszczonego postępowania w sprawie legalizacji budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,65 m x 6,80 m, zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia. Postanowieniem z 7 maja 2025 r. WINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB z 19 grudnia 2024 r. w części dotyczącej terminu na przedłożenie ww. dokumentów, wskazując nowy termin tj. 30 września 2025 r. W pozostałej części WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Natomiast, postanowieniem z 17 lipca 2025 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z 31 marca 2025 r. o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego wskazując, że wydanie w dniu 12 kwietnia 2023 r. a zatem przed upływem 20 lat od zakończenia budowy, postanowienia o wstrzymaniu budowy stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie: a) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie w postanowieniu z 31 marca 2025 r., w sytuacji, gdy wnioskodawczyni jest stroną postępowania oraz nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny dla których postępowanie nie może być wszczęte, b) art. 49f ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę wszczęcia uproszczonego postępowania w sprawie legalizacji budynku rekreacji indywidualnej, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, c) art. 7 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wydanie postanowienia na okolicznościach, które nie zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy; d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, e) art. 10 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że skarżąca jest niewątpliwie stroną postępowania. Strona skarżąca wskazała dalej, że argumenty podniesione przez organ w uzasadnieniu postanowienia z 31 marca 2025 r. odnoszą się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tym samym sprawa powinna zostać zakończona wydaniem decyzji administracyjnej. Proces merytorycznej oceny wniosku skarżącej odbył się bez jej udziału, a więc bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także bez oceny całości materiału dowodowego, m.in. z pominięciem, ze strona wskazała, że nie pamięta daty budowy budynku rekreacji indywidualnej. W ocenie strony skarżącej WINB niewłaściwie ocenił, że na gruncie przedmiotowej sprawy zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie nie może być wszczęte, gdyż przeprowadził postępowanie dowodowe, m.in. zwracając się do Głównego Geodety Kraju oraz pozyskując informacje z systemu informacji przestrzennej. PINB przetworzył przy tym ww. informacje, co potwierdzają adnotacje i nadruki na wydrukach zdjęć. W ocenie skarżącej brak jest przy tym w aktach wydrukowanych zdjęć pozyskanych od Głównego Geodety Kraju w 2023 r. Również fotografie dołączone w 2024 r. najprawdopodobniej nie są materiałami pozyskanymi od Głównego Geodety, gdyż nastąpiła ingerencja w te fotografie. Tym samym pełnomocnik nie mógł zapoznać zarówno z danymi elektronicznymi jak i wydrukami, które przedstawiają informacje bez ingerencji osób trzecich. W aktach sprawy brak było nośników zawierających zdjęcia w formie elektronicznej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 17 lipca 2025 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 31 marca 2025 r. o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie nastąpiła na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [tj. żądanie wszczęcia postępowania – przyp. Sądu], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Powołany przepis wskazuje na dwie przesłanki, w przypadku wystąpienia których organowi nie wolno wszcząć postępowania i w związku z tym jest obowiązany wydać (zaskarżalne) postanowienie w tym zakresie. O ile przesłanka wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną nie wywołuje większych niejasności, o tyle druga przesłanka, tj. "inne uzasadnione przyczyny" była wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa i doktryny. Z ugruntowanego stanowiska jednoznacznie wynika, że do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia nowego postępowania zalicza się okoliczność, iż już toczy się postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w takiej sprawie rozstrzygnięcie już zapadło. Przy czym warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Co istotne, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy prima facie można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu 3 listopada 2023 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącej o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f – 49i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) – dalej jako P.b. lub Prawo budowlane. Wniosek dotyczył budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,65 m x 6,80 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości T. Istotne w sprawie jest przy tym to, że w dniu 12 kwietnia 2023 r. zostało wydane przez PINB postanowienie o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Nastąpiło to przed upływem 20 lat od zakończenia budowy obiektu, a fakt jego realizacji w 2005 r., stwierdzony w ww. postanowieniu nie był przez skarżącą kwestionowany zażaleniem. Skarżąca kwestionuje datę budowy ww. budynku, ustaloną na 2005 r., zmieniając swoje własne oświadczenie w tym przedmiocie oraz składając oświadczenie pisemne K. E. (poprzedniej właścicielki nieruchomości), że sporny budynek istniał już w 2002 r. Oświadczenie skarżącej oraz K. E. pozostają jednak w sprzeczności z ustaleniami, potwierdzającymi fakt budowy tego budynku w 2005 r., tj. protokołem z oględzin z 12 grudnia 2022 r., pismem skarżącej z 21 kwietnia 2023 r., zgromadzonymi przez organ fotografiami z systemu informacji przestrzennej i fotografiami z zasobów Głównego Geodety Kraju z 2004 r. W szczególności złożone w aktach fotografie wskazują, że w 2004 roku nie było na działce nr [...] żadnej zabudowy. Odnośnie do daty budowy analizowanego obiektu zwrócić należy uwagę na sprzeczności w treści skargi. Strona skarżąca w skardze z jednej strony wskazuje, że nie pamięta daty budowy budynku a z drugiej strony zarzuca, że nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do materiału dowodowego (w szczególności dokumentacji fotograficznej) oraz przedstawienie dowodów potwierdzających argumentację podniesioną we wniosku. Zauważyć należy, że skarżąca (która przy tym wcześniej w toku oględzin wskazała, że budynek powstał w 2005 r.) we wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego podała, że powstał on w 2002 roku. Trudno byłoby w ocenie Sądu uznać, by skarżąca dowodziła powstania budynku w 2002 r., skoro nie pamięta daty powstania budynku. Na marginesie już wskazania wymaga, że mając na uwadze kolejne zmiany oświadczeń skarżącej w zakresie dotyczącym daty wybudowania spornego budynku, a także posiadane przez PINB zdjęcia, Sąd daje wiarę podpisanej przez skarżącą informacji w protokole z oględzin z 12 grudnia 2022 r., że budynek posadowiono w 2005 r. Skarżąca potwierdziła, że budynek pobudowano w 2005 r. także w piśmie z 21 kwietnia 2023 r. Dopiero przy piśmie z 31 października 2023 r., składając wniosek o wszczęcie postępowania uproszczonego, zmieniła zdanie w zakresie dotyczącym daty posadowienia budynku, wskazując rok 2002, mając przy tym na celu wykazanie upływu 20 lat od dnia zakończenia budowy. W konsekwencji, oświadczenie o dacie budowy budynku w 2002 r. organ pominął, prawidłowo uznając je za pozbawione waloru prawdziwości. W myśl art. 49f P.b. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 P.b.). W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 P.b., to jest obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie P.b. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 P.b.). Nie można natomiast wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49f ust. 5 P.b.). Przepis art. 49f ust. 5 P.b. należy zatem odczytywać w ten sposób, że fakt wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 P.b. stanowi przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jeżeli nastąpiło to przed upływem 20 lat od zakończenia budowy obiektu. W konsekwencji, stanowisko organów nadzoru budowlanego, które uznały, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego obiektu w sytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym wydane przed upływem 20 lat od zakończenia budowy obiektu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest prawidłowe. Za nietrafny uznać przy tym należy zarzut niezbadania przez organy, czy na działce skarżącej znajdują się dwa czy trzy budynki. Podkreślenia bowiem wymaga, że na gruncie niniejszej sprawy organy były związane treścią wniosku skarżącej o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w którym domagano się wszczęcia postępowania w zakresie dotyczącym budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,65 m x 6,80 m. Strona skarżąca podniosła także, że organy pominęły, że w 2024 r. skarżąca wskazała, że nie pamięta daty budowy budynku rekreacji indywidualnej, jednakże wobec dokonanych ustaleń powyższe, zdaniem Sądu, pozostaje bez wpływu na ocenę poprawności zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła dalej, że PINB występował do Głównego Geodety Kraju a pozyskane fotografie zostały poddane obróbce i dokonano na nich adnotacji. W ocenie Sądu adnotacje umieszczone na wydrukach zdjęć nie stoją na przeszkodzie uznania, że w 2004 roku na działce brak było spornego budynku. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała naruszenia art. 7, art. 77§ 1, art. 80 art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia również innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie podziela przy tym zarzutów skargi, że sprawa, wymagająca postępowania dowodowego i merytorycznej oceny wiarygodności dowodów, powinna zakończyć się wydaniem decyzji. Organy dokonały bowiem ustaleń w zakresie dotyczącym daty posadowienia spornego budynku w toku postępowania w sprawie samowolnej zabudowy, prowadząc "zwykłe" postępowanie legalizacyjne i wydając postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Następnie organy wydały kwestionowane postanowienie w przedmiocie uproszczonego postępowania legalizacyjnego (31 marca 2025 r.), jako rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej, w ramach postępowania legalizacyjnego "zwykłego", wszczętego na wniosek strony z 21 kwietnia 2023 r. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 147), dalej jako p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.