II SA/Sz 162/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. i D. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oddala skargę. Postanowieniem z 15 grudnia 2022 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie po rozpatrzeniu zażalenia M. Z. i D. Z. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty P. z 25 października 2022 r. odmawiającego wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie w całości wolno stojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (jednolokalowym) położnym na terenie działki numer ewid. [...] przy ul. [...] w P. , obręb P., gmina P. . Jak wyjaśniło Kolegium, organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie tym, iż nie można ustanowić odrębnej własności lokalu, który jako jedyny w budynku, w całości jest jednocześnie (całym) budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie strony wskazywały, że objęty wnioskiem budynek mieszkalny jednorodzinny spełnia wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku. Ponadto w ocenie żalących organ I instancji naruszył art. 218 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w ograniczonym zakresie, pomimo posiadania przez organ danych z ewidencji, dostarczonych dokumentów oraz informacji wiadomych organowi z urzędu, związanych z realizacją budowy budynków. Zarzucono także Staroście naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji brak kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności nieustalenie na podstawie przedłożonych dokumentów, czy wskazywany lokal spełnia wymogi samodzielności i pominięcie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia istotnych okoliczności związanych z celem inwestycji i rzeczywistych uwarunkowań działki oraz zabudowań. W tym zupełnym pominięciem, że nieruchomość gruntowa, na której jest posadowiony budynek jest przedmiotem współwłasności łącznej a na działce posadowiony jest więcej niż jeden budynek. Organ odwoławczy rozpatrując powyższe zażalenie wyjaśnił, iż wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy zawarte w art. 217 do art. 220 k.p.a. Przepisy te przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze - jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś - jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Kolegium wskazało w szczególności, iż zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Potwierdzenie faktów albo stanu prawnego powinno wynikać z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaświadczenia może być przeprowadzone tylko w koniecznym, a więc ograniczonym zakresie. Wobec powyższego właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania. O powyższym świadczy również nakaz wydania zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Taki termin wskazuje, że zaświadczenie stanowi jedynie potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego i co do zasady, nie wymaga wyjaśnienia sytuacji, a co najwyżej - zebrania wszystkich danych. Po przywołaniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, organ wyjaśnił, iż zgodnie z powyższym przepisem ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Wskazano też, iż w pkt 1c powyższej ustawy określono, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, a w ust. 2 wskazano, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji powołał się też na uchwałę Sądu Najwyższego z 19 listopada 2010 r., sygn. akt. III CZP 85/10 w której sentencji po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy przyjęto, że w budynku, który obejmuje tylko jeden lokal, nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu. A z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Pismem z 13 stycznia 2023 r. pełnomocnik M. Z. i D. Z. wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 2 ust. 1c, 2 i 3 ustawy o własności lokali poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że lokal mieszkalny zlokalizowany w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym położonym na terenie działki numer ewid. [...] przy ul. [...] w P. obręb P., gmina P. , nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, podczas gdy spełnia on wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku; 2) art. 218 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz w konsekwencji nieustalenie, pomimo posiadania przez organ danych z ewidencji, dostarczonych dokumentów oraz informacji wiadomych organowi z urzędu, związanych z realizacją budowy lokalu, że ten spełnia przesłanki do wydania zaświadczenia; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji brak kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności nieustalenie na podstawie przedłożonych dokumentów, czy lokal spełnia wymogi samodzielności i pominięcie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia istotnych okoliczności związanych z celem inwestycji i rzeczywistych uwarunkowań działki oraz zabudowań, w tym zupełnym pominięciu, że nieruchomość gruntowa, na której jest posadowiony budynek jest w części przedmiotem współwłasności łącznej, zaś w części współwłasności ułamkowej, a na działce posadowiony jest więcej niż jeden budynek. Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z zaświadczeń: Starosty P. z dnia 2 kwietnia 2021 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 17 października 2022 r. na okoliczność posiadania przez organy administracji budowlanej w chwili wydawania zaświadczenia świadomości co do celu inwestycji, planowania ab initio przedsięwzięcia inwestycyjnego wybudowania "dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych", realizacji przedmiotowego zamierzenia zgodnie z dokumentacją projektową i uzyskania zaświadczenia o braku przeciwskazań do użytkowania ww. budynków. Pełnomocnik Skarżących wniósł także o zwrócenie się do Starosty P. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o nadesłanie wskazanych akt postępowań. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że przed przystąpieniem przez Skarżących do prac budowalnych w obrębie działki, dopełnili oni wszelkich formalności, w tym uzyskali od Starosty P. zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu do realizacji budowy czterech budynków jednorodzinnych wolnostojących - dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych. Z uwagi na uwarunkowania działki, dostęp do drogi publicznej i infrastruktury przesyłowej, Skarżący na żadnym etapie prac nie zakładali dokonywania podziału nieruchomości gruntowej, do czego w efekcie mogą być zmuszeni na skutek błędnych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Rozwiązanie to jest nielogiczne i ekonomicznie nieuzasadnione. Zdaniem Skarżących organy pominęły kluczową w sprawie kwestię związaną z faktem, iż na nieruchomości posadowiono więcej niż jeden budynek. Ponieważ organy ograniczyły się do analizy zagadnienia czy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym możliwe jest wydzielenie tylko jednego samodzielnego lokalu mieszkalnego, Skarżący nie mają wiedzy ani świadomości co do oceny pozostałych elementów stanu faktycznego przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że Skarżący nie wiedzą, czy organy wzięły pod uwagę charakter działki, trudności (brak możliwości) dokonania jej podziału geodezyjnego z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej powstałych po podziale działek. W ocenie Skarżących w żadnym wypadku, fakt uznania, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie przesądza równocześnie o braku możliwości przyznania jedynemu lokalowi mieszkalnemu w tymże budynku przymiotu samodzielności. Sama treść mającego zastosowanie w sprawie przepisu wskazuje, że dopuszczalnym jest wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego - wskazuje na to regulacja dopuszczająca wydzielenie w budynku nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, a więc również jednego lokalu. Odwołanie się do konstrukcji odrębnej własności lokalu ma sens również wtedy, gdy nieruchomość gruntowa, na której jest posadowiony budynek jest przedmiotem współwłasności a na działce posadowiony jest więcej niż jeden budynek. Tak też wygląda stan faktyczny niniejszej sprawy, w której nieruchomość gruntowa zabudowana jest 4 budynkami: tj. dwoma budynkami jednolokalowymi i dwoma budynkami dwulokalowymi. Na dzień sporządzenia skargi nieruchomość gruntowa jest przedmiotem współwłasności łącznej wynikającej z współwłasności małżeńskiej Skarżących oraz przedmiotem współwłasności właścicieli już wyodrębnionych lokali. Wobec uzyskania zaświadczeń o samodzielności dla 4 lokali wyodrębnionych w budynkach dwulokalowych w wykonaniu ujawnionych w księdze wieczystej roszczeń o wybudowanie, wyodrębnienie i przeniesienie własności tychże (już) samodzielnych lokali na nabywców lokali sukcesywnie również i pozostali nabywcy odrębnych lokali w budynkach staną się współwłaścicielami również i samej nieruchomości gruntowej. Wobec powyższego możliwe było ustalenie przez SKO, że w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia na nieruchomości gruntowej posadowione są w sumie 4 budynki, w których Skarżący zamierzają wyodrębnić łącznie 6 samodzielnych lokali mieszkalnych. Co więcej organ I instancji wydał zaświadczenia o samodzielności 4 z 6 lokali. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego Skarżący doszli do konkluzji, iż w domu jednorodzinnym można wydzielić jeden albo dwa samodzielne lokale mieszkalne. Przy czym mając na uwadze nowelizację art. 2 ustawy o własności lokali mającą miejsce w 2018 r. nie można przyjmować, że przepis ten ogranicza możliwość wyodrębnienia w budynku jednorodzinnym jedynie dokładnie dwóch lokali. Pełnomocnik Skarżących nadmienił wreszcie, iż aktualny sposób zabudowy gruntu nie pozwala na przeprowadzenie podziału prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych. Ponadto nie takie było założenie inwestycyjne Skarżących, które znane było organowi I instancji. W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem, można mówić o samodzielności każdego z budynków w relacji do wszystkich pozostałych posadowionych na wspólnej nieruchomości gruntowej, a to wystarczy dla ustanowienia odrębnej własności lokali w poszczególnych budynkach. Takie stanowisko zostało wyrażone w przywoływanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 roku, sygn. akt. III CZP 85/10. Powyższe rozważania doprowadziły Skarżących do konkluzji, iż organ przed wydaniem postanowienia winien był ustalić, czy przeprowadzenie podziału nieruchomości jest możliwe i ekonomicznie uzasadnione. Organ nie uczynił tego, zaś posiadane przez niego dowody wskazywały na to, że lokal posiada cechy samodzielności (organy co istotne w ogóle tej okoliczności nie kwestionują). Zdaniem Skarżących w świetle, przywoływanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, orzecznictwa Sądu Najwyższego istnienie tej okoliczności przesądza o konieczności wydania zaświadczania zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym i kończącego postępowanie, podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: P.p.s.a.). Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie w całości wolno stojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (jednolokalowym) przy czym co jest istotne w ocenie skarżących, powyższy budynek jest usytuowany na nieruchomości gruntowej zabudowanej 4 budynkami: tj. dwoma budynkami jednolokalowymi i dwoma budynkami dwulokalowymi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu administracji stanowił art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) - dalej jako: u.w.l. Stanowi on, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 2 u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Natomiast pojęcie domu jednorodzinnego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.). Stanowi on, że budynek mieszkalny jednorodzinny, to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Istotą problemu prawnego występującego w rozpatrywanej sprawie było zagadnienie, czy można wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym, w sytuacji, gdy znajduje się w nim tylko jeden lokal mieszkalny. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że w takim przypadku należy odmówić wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Natomiast w ocenie Skarżących jest to możliwe w sytuacji, gdy na nieruchomości gruntowej jest posadowiony więcej niż jeden budynek. Organy przy wydawaniu zaświadczenia powinny brać pod uwagę charakter działki, trudności (brak możliwości) dokonania jej podziału geodezyjnego z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej powstałych po podziale działek czy uczynienie lokali zdatnymi do uzyskania statusu odrębnego przedmiotu prawa ma uzasadnienie społeczne i ekonomiczne. Wobec powyższego rozstrzygnięcie problemu prawnego stanowiącego istotę sprawy wymaga odpowiedzi na pytanie o sens pojęcia samodzielności lokalu mieszkalnego. Niewątpliwie samodzielność ta jest warunkiem niezbędnym ustanowienia odrębnej własności lokalu (art. 2 ust. 1 u.w.l.). Pojęcie samodzielności lokalu i odrębności własności zakłada pozostawanie lokalu w relacji do całości budynku, od której dany lokal pozostaje odrębny, ze względu na swą samodzielność. Jeśli przedmiotem własności jest budynek jednorodzinny, zawierający w istocie jeden lokal mieszkalny, to nie ma mowy o samodzielności tego lokalu, skoro nie może on podlegać wyodrębnieniu. Skoro ściany lokalu miałyby odpowiadać wprost wszystkim ścianom budynku nie mamy do czynienia z "wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku izby", o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. Ze swej natury "wydzielenie" następuje z określonej całości, a zatem nie ma możliwości uznania za wydzielone, wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku jednorodzinnym (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt. III SA/Gd 280/19). Zatem o ile co do zasady trafną jest teza skargi, że w domu jednorodzinnym mogą zostać wydzielone zarówno dwa samodzielne lokale mieszkalne jak i jeden lokal mieszalny, to - czego nie dostrzegł już pełnomocnik Skarżących - w tym drugim przypadku ów lokal ma funkcjonować obok innego lokalu tj. użytkowego. Taka zaś sytuacja bezspornie nie zaistniała w niniejszej sprawie. W istocie skarżący nie zmierzają przecież do wydzielenia jakiekolwiek części z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz uznania, że ów budynek stał się w całości lokalem mieszkalnym. Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej przedstawionego w skardze rozumienia art. 2 ust. 1c u.w.l., tj. przepisu określającego, iż odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż celem wprowadzenia powyższego przepisu było ograniczenie nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenia przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy przez wznoszenie budynków określanych jako jednorodzinne, a następnie wydzielanie w nich większej ilości lokali – co prowadzi do jawnej sprzeczności z istotą budownictwa jednorodzinnego. Nie można natomiast wyprowadzać z powyższego przepisu w żadnym razie uprawnienia do tego, by przyjmować istnienie lokalu mieszkalnego obejmującego całość budynku jednorodzinnego. Nie można też tracić z pola widzenia, że definicja ustawowa "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zamieszczona w Prawie budowlanym (art. 3 pkt 2a) posiada znacznie szerszy (bardziej uniwersalny) zakres zastosowania, wykraczający daleko poza granice tej ustawy. Z powyższej definicji wynika po pierwsze, że w domu jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Po wtóre – jaki charakter ma budynek, w którym mają się znaleźć te lokale. Jeśli chodzi o przywoływaną zarówno przez organy administracji jak i pełnomocnika Skarżących uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 85/10 to także ona nie daje podstaw do uznania zasadności twierdzeń Skarżących. W powyższej uchwale SN wyraził pogląd, że: opisywanie cech lokalu znajdującego się w budynku i wskazywanie na jego "samodzielność" w przytoczonym znaczeniu jest uzasadnione wówczas, gdy istnieje potrzeba odgraniczenia tego lokalu od innych lokali i innych części budynku, w którym lokal się znajduje. Potrzeba takiego odgraniczenia samodzielnych lokali w budynku przez uczynienie ich zdatnymi do uzyskania statusu odrębnego przedmiotu prawa ma uzasadnienie społeczne i ekonomiczne z tego względu, że różne osoby mogą korzystać z części budynku wyodrębnianych jako samodzielne lokale, różne osoby czynią na nie nakłady, pobierają z nich pożytki, a ostatecznie chcą je też uczynić przedmiotem obciążania i rozporządzania. Odwołanie się do konstrukcji odrębnej własności lokalu ma sens wówczas, gdy w budynku - poza lokalem, którego charakter jest analizowany z punktu widzenia zdatności do wyodrębnienia - znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. W takim przypadku można wyodrębnić sferę interesów związanych z każdym z tych lokali oraz sferę takich interesów, które - ze względu na właściwości budynku i gruntu - muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawę częściach. Jeżeli w budynku jest jeden samodzielny lokal, to fundamenty, mury zewnętrzne lub dach są tymi częściami budynku, które służą wyłącznie do użytku właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem. Nie da się wówczas wskazać takich części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela budynku - lokalu. Skoro części budynku służące do wyłącznego użytku właściciela lokalu nie mogą być uznane za element nieruchomości wspólnej, to muszą stanowić część składową lokalu. Oceniając znaczenie powyższej uchwały dla badanej sprawy należy dostrzegać, iż dotyczyła ona sytuacji, w której notariusz odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej sporządzenia w formie aktu notarialnego oświadczenia o ustanowieniu odrębnej własności lokalu użytkowego oraz umowy przeniesienia tego prawa na współwłasność osób fizycznych w celu zrealizowania roszczenia wynikającego z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Tymczasem kwestionowane w skardze rozstrzygnięcia zapadły w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W takim zaś postępowaniu, zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie stanowi więc urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego - nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Przy czym w art. 2 ust. 1a u.w.l. wyraźnie wskazuje się, iż ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje w szczególności zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. W badanej sprawie z treści dołączonego do wniosku zaświadczenia wynikało jednoznacznie, iż organ nadzoru budowalnego nie wniósł sprzeciwu do przedstawionego mu projektu realizacji budowy czterech budynków jednorodzinnych wolno stojących (dwa budynki mieszkalne jednorodzinne jednolokalowe oraz dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe). Także przedłożone wraz ze skargą zaświadczenie potwierdza, iż inwestorzy zgłaszali wybudowanie czterech budynków jednorodzinnych (dwa budynki mieszkalne jednorodzinne i oraz dwa budynki jednorodzinne dwulokalowe). Mając na względzie także argumentację podnoszoną w skardze nie sposób uznać, iżby z dokumentów, na podstawie których organ miał obowiązek poczynić ustalenia przy wydawaniu zaświadczenia wynikało, iż "budynek mieszkalny jednorodzinny" oznaczony nr [...] był samodzielnym lokalem mieszkalnym. Przyjmując zadeklarowany przez Skarżących i zaakceptowany przez organ nadzoru budowalnego charakter budynku organy nie naruszyły zatem wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Charakter budynku został określony przez samych Skarżących w toku realizacji inwestycji a dalej został odzwierciedlony w stosownych dokumentach dostępnych organowi orzekającemu o zaświadczeniu. Powyższe pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, że wniosek Skarżących dotyczy wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie zaś lokalu mieszkalnego w owym budynku. Nie sposób tym samym uznać, aby w sprawie zaistniały opisane art. 218 § 2 k.p.a. wątpliwości, które wymagały przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przy czym jak wskazano już powyżej, z uwagi na formę załatwienia sprawy poprzez wydanie zaświadczenia, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ mogłoby mieć charakter ograniczony. W szczególności danych koniecznych do wystawienia zaświadczenia organ mógłby poszukiwać jedynie w posiadanych przez siebie zbiorach informacji. Natomiast wbrew argumentacji skargi z obowiązujących przepisów nie wynika, aby rolą organu w postępowaniu mającym za przedmiot wydanie zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego miało być badanie biznesowych planów inwestora czy ocena możliwości lub braku możliwości podziału nieruchomości gruntowej. Stwierdziwszy powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.