II SA/Gd 1002/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 października 2025 r. nr SKO.450.191.25 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz wnoszącego sprzeciw R.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 19 maja 2025 r. do Wójta Gminy Przechlewo (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") wpłynęło osiem wniosków R. K. (dalej: "Inwestor") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi na terenie części działki nr [...] w miejscowości N., obręb P., gmina P. Inwestor zaznaczył w każdym z wniosków, że planuje zlokalizować każdy z ośmiu domów na ściśle określonej części działki nr [...] wskazanej na załączniku graficznym do każdego wniosku. Po rozpatrzeniu powyższych wniosków Wójt wydał w dniu 14 sierpnia 2025 r. osiem decyzji, którymi odmówił ustalenia warunków zabudowy dla każdego z wnioskowanych zamierzeń inwestycyjnych z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że teren inwestycji obejmuje część działki nr [...], a Inwestor podał, iż wjazd na wnioskowany teren będzie się odbywał bezpośrednio z drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]). Szerokość frontowa terenu inwestycji wynosi więc 19,4 m, a jej trzykrotność 58,2 m. Wójt wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w miarę możliwości po granicach ewidencyjnych działek znajdujących się w obszarze trzykrotnej szerokości frontowej terenu inwestycji oraz w oparciu o granice mapy, stanowiącej załącznik do wniosku. Niektóre z działek (nr [...]-[...]), ze względu na ich duże powierzchnie, zostały objęte obszarem analizowanym tylko w części (działki te stanowią tereny leśne, a zatem tak wyznaczony obszar nie wpłynie na wyniki analizy urbanistycznej w zakresie planowanej inwestycji). Powierzchnia obszaru analizowanego wynosi około 15,94 ha. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że obszar analizowany obejmuje głównie tereny leśne ("Ls"), nieużytki ("N") oraz zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy ("Bp"). Wójt wskazał, że w obszarze analizowanym nie występuje jakakolwiek zabudowa, w tym o funkcji tożsamej z wnioskowaną; w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem nie znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, mogące stanowić podstawę do stwierdzenia kontynuacji funkcji dla wnioskowanej zabudowy; najbliższe budynki mieszkalne jednorodzinne znajdują się poza obszarem analizowanym w odległości około 217 m w linii prostej od granic wnioskowanego terenu. W związku z powyższym organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej i określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wójt przyznał, że przepisy dopuszczają powiększenia obszaru analizowanego, jednak nie jest to zasadne w przedmiotowej sprawie, gdyż nie stanowi ona przypadku szczególnego. W wyniku odwołań wniesionych od ww. ośmiu decyzji przez Inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") jedną decyzją z 15 października 2025 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", uchyliło je w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że co do zasady organ jest związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie może oznaczać bezrefleksyjnego orzekania zgodnie z życzeniem wnioskodawcy, bowiem w decyzji o warunkach zabudowy organ konkretyzuje przepisy u.p.z.p. oraz ustaw szczególnych, a także przepisy aktów wykonawczych w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Konieczne jest więc ustalenie, jakie jest w istocie prawdziwe zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy, zaś mnogość wniosków nie powinna przesłaniać istoty tego zamierzenia. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy podzielono inwestycję na budowę poszczególnych domów, dokonując tym samym zmiany rzeczywistych parametrów planowanej na terenie działki inwestycyjnej zabudowy. W ocenie Kolegium, nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego, niezbędne jest dokonanie oceny możliwości realizacji tej inwestycji na danym terenie, dla zamierzenia obejmującego teren całej inwestycji, a nie tylko poszczególnych jego etapów, bowiem w rzeczywistości na tym terenie planowane jest powstanie kompleksu budynków, a nie - jak wynikać by miało z wniosku Inwestora - jeden budynek mieszkalny. W istocie więc został złożony jeden wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania tej samej nieruchomości (działki nr [...]) takimi samymi budynkami. Zdaniem organu odwoławczego proponowana przez Inwestora koncepcja zagospodarowania terenu dowodzi, że ma to być budowa osiedla domów mieszkalnych jednorodzinnych, a rozmiar planowanej inwestycji wpłynie na ład przestrzenny. Ponadto Inwestor objął swoim zamierzeniem nie tylko działkę [...], ale również sąsiednią działkę nr [...]. Mając powyższe na uwadze Kolegium podniosło, że konieczne jest zweryfikowanie, jaki jest ostatecznie właściwy i pełny zamiar Inwestora. Zaznaczono, że weryfikacja taka jest niezbędna także ze względu na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Organ odwoławczy rozważył także, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki dopuszczające ustalenie warunków zabudowy dla części działki, uznając ostatecznie że takie przesłanki nie zachodzą. Dodatkowo, zdaniem Kolegium, w sprawie nie zostało wykazane spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wójt uwzględnił wniosek Inwestora co do zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z indywidualnego ujęcia (studni), jednak w tym zakresie poprzestał na samym zapewnieniu Inwestora złożonym w tym przedmiocie. Wskazano, że Inwestor nie załączył do wniosku żadnych dokumentów odnośnie do wykazania, iż projektowana studnia jest wystarczająca, tzn. że zapewni możliwość dostarczenia odpowiedniej ilości wody dla inwestycji w postaci budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z własnym ujęciem wody, mając na uwadze istniejące warunki hydrogeologiczne, głębokość warstwy wodonośnej, jej wydajność oraz jakość zalegającej tam wody. Nie w każdym bowiem miejscu warunki hydrogeologiczne pozwalają na wykonanie studni jako jedynego ujęcia wody. Nie wiadomo też, czy Inwestor planuje budowę jednej studni dla całego osiedla, czy też po jednej studni dla każdego z ośmiu domów. Natomiast studnia głębinowa nie jest wyłączona spod obowiązku wykazania, że planowane zaopatrzenie inwestycji w wodę jest wystarczające dla tego zamierzenia. Z powyższych względów, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kolegium zobowiązało Wójta do wydania jednej decyzji dotyczącej niepodzielnie wszystkich wniosków Inwestora przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwag. W szczególności organ pierwszej instancji powinien potraktować zamierzenie inwestycyjne Inwestora jako całość, co będzie skutkować koniecznością przeprowadzenia nowej i prawidłowej analizy urbanistycznej, przy uwzględnieniu całej zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego. Konieczne będzie również poczynienie ustaleń w zakresie zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę ze studni. Od decyzji Kolegium Inwestor wniósł sprzeciw zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy, ocenę wybiórczą i dowolną. Zdaniem Inwestora Kolegium oparło rozstrzygnięcie na założeniach sprzecznych z faktami i materiałem dowodowym, gdyż: a) błędnie uznało, że osiem złożonych wniosków stanowi jedno zamierzenie inwestycyjne, b) pominięto fakt, że każdy wniosek dotyczył innej części działki nr [...], miał oddzielny załącznik graficzny, a budynki były rozlokowane zgodnie z przepisami, c) nie przeprowadzono indywidualnej analizy żadnego z ośmiu wniosków, mimo że przepisy wymagają rozpoznania każdego z nich osobno. Zarzucono, że organ zastąpił ocenę prawną własnymi przypuszczeniami, co narusza zasadę prawdy obiektywnej; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego. Zdaniem Inwestora Wójt, a następnie Kolegium: a) niewłaściwie zawęziły obszar analizowany do trzykrotności frontu działki, b) pominęły istniejącą zabudowę jednorodzinną w sąsiedztwie, c) nie zastosowały § 3 rozporządzenia w sprawie analiz urbanistycznych. Obszar analizowany został więc zaniżony, co wypaczyło porównanie funkcji i parametrów zabudowy; 3. art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie wcześniejszej prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Inwestor wskazał, że dla tej samej nieruchomości istnieje decyzja o warunkach zabudowy dopuszczająca 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z zachowaniem wymaganych odległości od lasu, lecz Kolegium fakt ten całkowicie zignorowało, mimo że: a) decyzja ta potwierdza możliwość zabudowy działki, b) organ powinien zachować spójność i ciągłość orzekania, c) zakaz dowolności wymaga respektowania wcześniejszych decyzji dotyczących tego samego terenu; 4. art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości realnego zapoznania się z aktami. Inwestor wskazał, że organ wyznaczył jedynie 3 dni na zapoznanie się z aktami ośmiu odrębnych postępowań, co: a) jest terminem iluzorycznym, b) nie znajduje podstawy w przepisach, c) narusza prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Inwestor wskazał, że sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, iż termin taki nie może być uznany za wystarczający; 5. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną ocenę zapewnienia zaopatrzenia w wodę i stwierdzenie, że nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy z uwagi na "niepewność" co do wykonania studni, tymczasem: a) wystarczy zapewnienie inwestora, a nie gotowa studnia (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wystarcza istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu; projektowane uzbrojenie oznacza zamiar przyszłego wykonania studni lub podłączenia do sieci), b) w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wystarczy uprawdopodobnienie; c) dokumenty hydrogeologiczne sporządza się dopiero na etapie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (dopiero projekt budowlany określa sposób zaopatrzenia w wodę) i art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego (szczegóły techniczne i parametry ujęcia wody są elementem projektu), przepisy te wykluczają obowiązek przedstawiania dokumentów na etapie warunków zabudowy. Kolegium wymagało więc dokumentów, których ustawa nie wymaga, a które powstają dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji Kolegium, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 15 października 2025 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22). W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja Kolegium z 15 października 2025 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Powodem, dla którego organ odwoławczy zdecydował się rozpatrzyć osiem odwołań od ośmiu decyzji organu pierwszej instancji i wydać jedną decyzję kasacyjną (o ośmiu numerach), było arbitralne uznanie przez Kolegium, że rzeczywistym zamiarem Inwestora jest uzyskanie warunków zabudowy dla osiedla składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (tj. jedna inwestycja na działce nr [...]), a nie uzyskanie ośmiu decyzji ustalających warunki zabudowy dla ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, każdego usytuowanego na innej części działki nr [...] (tj. osiem odrębnych inwestycji). Organ odwoławczy wskazał, że co prawda ustalając warunki zabudowy organ jest związany wnioskiem inwestora, ale zasada ta nie może skutkować bezrefleksyjnym orzekaniem zgodnie z życzeniem wnioskodawcy. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego nie uzasadniało zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który (co obszernie wyjaśniono powyżej) ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji naruszenia przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przede wszystkim należy podkreślić, że w świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) ustalanie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Sąd podziela utrwalony w judykaturze pogląd, że organ orzekający w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wskazanym we wniosku rodzajem inwestycji oraz jej lokalizacją, tj. określonym we wniosku terenem, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Natomiast w kwestii ustalenia poszczególnych parametrów urbanistyczno-architektonicznych związanie wnioskiem inwestora nie ma charakteru bezwzględnego (zob. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2810/20). Jednocześnie należy przyjąć, że w sytuacji, gdy wniosek budzi wątpliwości lub został niejasno sprecyzowany organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego doprecyzowanie. Jednak organ nie jest uprawniony do poprowadzenia postępowania w innym zakresie niż wynika to z treści wniosku, ani tym bardziej do przymuszania inwestora - osobiście bądź poprzez nakazanie tego organowi pierwszej instancji - do modyfikacji wniosku. Zarówno z wniosku z 10 maja 2025 r., jak i ze sprzeciwu jednoznacznie wynika, że wolą Inwestora było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na części działki nr [...], a nie jednej decyzji o warunkach zabudowy dla osiedla składającego się z ośmiu budynków jednorodzinnych na działce nr [...]. Organ jest tym żądaniem związany, co wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Zasada ta stoi na przeszkodzie temu, aby organ prowadził postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla domów jednorodzinnych na całej działce nr [...], skoro nie taka jest wola Inwestora. W niniejszej sprawie w każdym ze swoich ośmiu wniosków Inwestor precyzyjnie określił zakres swojego żądania, wskazując, że wnosi o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na części działki. Teren inwestycji został określony na dołączonej do wniosku mapie poprzez zaznaczenie odpowiedniej części działki nr [...]. Skoro zaś orzekające w sprawie organy były związane zakresem tych wniosków w każdym z ww. ośmiu postępowań, to winny były orzekać merytorycznie w każdym z ośmiu przypadków. Organ pierwszej instancji tak uczynił, ośmiokrotnie odmawiając Inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. Natomiast sytuacja, w której organ odwoławczy jedną decyzją kasacyjną rozpoznał osiem spraw (zakończonych ośmioma decyzjami, od których Inwestor wniósł osiem odwołań) z powodu uznania, że należy orzekać w innym zakresie niż wynika to z ośmiu oddzielnych żądań Inwestora, tzn. że należy je oceniać łącznie, nie mieści się w katalogu przesłanek uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Podsumowując, w ocenie Sądu, przedstawione przez Kolegium wątpliwości odnośnie do zakresu planowanej inwestycji na działce jako całości są natury materialnej, a nie procesowej. Organ odwoławczy stwierdzając, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki powinien z tego faktu wyprowadzić dalsze konsekwencje, orzekając merytorycznie, zgodnie z katalogiem możliwych rozstrzygnięć określonym w art. 138 § 1 k.p.a. Konsekwencją takiego stwierdzenia nie może być bowiem prowadzenie postępowania we wskazanym przez Kolegium zakresie, wykraczającym poza wniosek Inwestora, stoi temu bowiem na przeszkodzie zasada związania wnioskiem inwestora. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. było nadużyciem tego przepisu i nie powinno było mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Innymi słowy, Kolegium nie mogło zarzucić Wójtowi naruszenia przepisów postępowania, skoro dostrzeżone nieprawidłowości dotyczyły przepisów prawa materialnego i w pełni uprawniały organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy we własnym zakresie. Powyższe dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję kasacyjną i skutkuje uwzględnieniem sprzeciwu, co oznacza, że Kolegium będzie ponownie rozpoznawało sprawę. Odnosząc się do drugiego powodu, dla którego organ odwoławczy uznał, że sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, tj. do kwestii wystarczającego uzbrojenia terenu, a zatem spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., należy przypomnieć, że organ odwoławczy ma obowiązek aktywnie przeprowadzić ponowne postępowanie, a nie ograniczać się do oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. Nie narusza przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania ewentualne skorzystanie z art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzenie (przez organ odwoławczy bądź poprzez zlecenie wykonania określonych czynności organowi pierwszej instancji) dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Kolegium ma różne możliwości w tym zakresie, łącznie z możliwością uznania, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a tym samym nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika, że Kolegium nie zwróciło się do Inwestora o wyjaśnienia w tej sprawie, arbitralnie uznając, że w sprawie nie zostało wykazane spełnienie ww. przesłanki i organ pierwszej instancji powinien poczynić ustalenia w tym zakresie. Ze wskazanych powyżej powodów stanowisko takie jest przedwczesne. Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz wnoszącego sprzeciw Inwestora kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]