III SA/Lu 605/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 września 2025 r. nr SKO.41/672/DR/2025 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 września 2025 r., nr SKO.41/672/DR/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Fundacji W. (dalej: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 24 stycznia 2025 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2024 r. skarżąca wystąpiła o zajęcie pasa drogowego ul. [...] w L. w celu publikacji wystawy D. . Wniosek zawierał braki formalne, które zostały uzupełnione w dniu 13 stycznia 2025 r. W dniu 22 stycznia 2025 r. wnioskodawca zmodyfikował wniosek w zakresie terminów zajęcia pasa drogowego. W toku postępowania organ pozyskał informację o ustawieniu przez wnioskodawcę trójnogu reklamowego w pasie drogowym ul. [...]. Organ potwierdził obecność stojaka reklamowego wizją w terenie. Decyzją z dnia 24 stycznia 2025 r. organ I instancji nie udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w związku z ustawieniem trójnogu reklamowego. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na treść ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320, ze zm.), dalej jako "u.d.p." wyjaśnił znaczenie "pasa drogowego" oraz wskazał, że w myśl tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego musi pozostać wyjątkiem i musi być uzasadnione szczególnymi względami, które powodują, że możliwe staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ podkreślił, że tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 u.d.p., umożliwiającej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym reklam lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" i w związku z tym organ nie miał możliwości zbadania, czy zaistniała ustawowa przesłanka udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym trójnogu reklamowego, a w rezultacie wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Skarżąca wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że podstawa prawna wskazana decyzji jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. W ocenie skarżącej należy ustalić, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił dostatecznie rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Skarżąca zarzuciła, że organ wprowadził ją w błąd w trakcie spotkania w urzędzie co do podstaw rozstrzygnięcia, nie poinformował o wydaniu decyzji odmownej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zaskarżoną decyzją z dnia 23 września 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia argumentowało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320, ze zm.), dalej jako "u.d.p.", zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. W przedmiotowej sprawie ustalono, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek o zajęcie pasa drogowego, a jego celem jest publikacja wystawy D., wyniki monitoringu dot. działalności deweloperów w L., wystawa na trójnogu - powierzchnia reklamowa 6x1,5mx1m. Planowany okres zajęcia pasa drogowego od 13 stycznia 2025 r. do 13 lutego 2025 r. Następnie skarżąca zmodyfikowała wniosek w zakresie terminu zajęcia pasa drogowego na okres 23 stycznia 2025 r. W dniu 24 stycznia 2025 r. odbyło się spotkanie dotyczące złożonego przez stronę wniosku. Przed spotkaniem organ uzyskał informację o umieszczeniu przedmiotowego trójnogu mimo braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca została poinformowana o konsekwencjach takiego stanu rzeczy oraz o niezgodności wniosku ze stanem faktycznym dotyczącym eksponowanych treści. W piśmie z dnia 27 stycznia 2025 r. w którym, skarżąca poinformowała, że wpisanie wystawy D. zamiast J. było prowokacją dziennikarską. Fundacja prezentuje wystawę J. , która w ocenie skarżącej wpisuje się w informacje i reklamy o charakterze kulturalnym. W ocenie SKO, zarzut skarżącej, co do niewydania decyzji w terminie jest chybiony, ponieważ decyzję wydano w dniu 24 stycznia 2025 r., podczas gdy modyfikacja wniosku została dokonana dwa dni przed wydaną decyzją, a wniosek złożono w dniu 23 grudnia 2024 r. W dalszej części organ odwoławczy argumentował, że zezwolenie organu, a nie wniosek strony, rodzi prawo do legalnego zajmowania pasa drogowego. Kwestia doręczenia stronie decyzji w siedzibie urzędu pozostaje bez znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy. Odnosząc się do przedmiotu materiałów, które miały być prezentowane na trójnogu wskazano, że niezrozumiałym jest argument prowokacji dziennikarskiej, skoro we wniosku strona wyraźnie wskazała, że celem jest publikacja wystawy D. , wyniki monitoringu dotyczące działalności deweloperów w L.. Obiekt miał być zlokalizowany w centrum miasta, w jego reprezentacyjnej części, gdzie natężenie ruchu pieszego w tych okolicach jest ponadprzeciętne, a okolica jest wizytówką miasta i istotne jest, aby miała wygląd spójny, atrakcyjny oraz estetyczny a posadowione na niej elementy o charakterze ozdobnym powinny być należycie wyeksponowane oraz dopasowane do otoczenia. Proponowana lokalizacja ogranicza widoczność (z jednej strony) zlokalizowanego wodopoju K. . Zdaniem Kolegium, wizualnie i stylistycznie nie pasuje do umieszczonej tam dekoracji, a wręcz czyni oglądanie tej dekoracji czy np. robienie jej zdjęć przez turystów czy mieszkańców mniej atrakcyjnym. Nie uzasadnia prezentowanie treści sprowadzających się do reklamy skarżącej kosztem zmniejszenia estetyki miasta w okolicy szczególnie rozpoznawalnej i atrakcyjnej turystycznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności zaniechanie zbadania, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" oraz pominięcie dowodów (opinii konserwatora, faktu istnienia parkingu, praktyki rozstrzygania tego typu spraw); - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez działania wprowadzające w błąd (sugestie telefoniczne), prowadzenie pozorowanych konsultacji (spotkanie w sprawie kary, lakoniczny e-mail wysłany prawdopodobnie po wydaniu decyzji) oraz powoływanie się na niewiarygodne dowody (jednostronna notatka); - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne odstąpienie od dotychczasowej, ugruntowanej praktyki wydawania Fundacji zezwoleń w tej samej lokalizacji i na tę samą formę zajęcia; - art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Fundacji o konieczności wykazania przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz o przesłankach, którymi kierował się organ; - art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy "bez zbędnej zwłoki" (opieszałość organu I i II instancji); - art. 15 k.p.a. poprzez faktyczne rozstrzygnięcie sprawy przez SKO na nowej podstawie prawnej (art. 39 u.d.p.) i w oparciu o nowe przesłanki (estetyczne), co uniemożliwiło Fundacji odwołanie się od tych ustaleń; - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez potraktowanie ewentualnego braku wykazania przesłanki jako podstawy do odmowy, zamiast wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku; - art. 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 7 k.p.a., poprzez przerzucenie ciężaru dowodu na stronę i zaniechanie zebrania pełnego materiału; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę materiału - wybiórcze potraktowanie faktów (ignorowanie opinii konserwatora i praktyki rozstrzygania tego typu spraw) i oparcie się na subiektywnych odczuciach estetycznych; - art. 107 § 3 k.p.a. organ I instancji naruszył ten przepis poprzez sporządzenie decyzji wewnętrznie sprzecznej (rozbieżność sentencji/komparycji z uzasadnieniem); SKO naruszyło ten przepis w zw. z art. 138 k.p.a., nie odnosząc się do zarzutów odwołania; - art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ może odmówić zezwolenia na podstawie dowolnych przesłanek (np. estetycznych), podczas gdy przepis ten (w zakresie reklam) zawiera zamknięty katalog negatywnych przesłanek; - art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu (dotyczącego infrastruktury technicznej) do stojaka wystawienniczego (reklamy); - art. 39 ust. 3 pkt 3 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie (jeśli organ traktował obiekt jako reklamę), a ewentualnie poprzez błędną wykładnię (jeśli organ uznał, że przesłanki z tego przepisu zostały spełnione, choć nic na to nie wskazywało); - art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji przepisów dotyczących opłat jako podstawy prawnej decyzji odmawiającej zezwolenia; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w sytuacji, gdy była ona wadliwa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację na poparcie stawianych zarzutów i wniosków skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w związku z ustawieniem trójnogu reklamowego. Zasady lokalizacji urządzeń w pasie drogowym drogi publicznej unormowane są w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, ze zm.), dalej jako "u.d.p.". Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z treści art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do czynności zabronionych ustawa zalicza między innymi umieszczanie reklam: a) imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, b) poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych (art. 39 ust. 1 pkt 5). Jednocześnie w art. 39 u.d.p. ustawodawca wprowadził wyjątki od powyższej zasady. Stosownie do art. 39 ust. 3, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; 1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że słusznie Kolegium zwróciło uwagę na to, że sporny obiekt (wystawowy) miał być zlokalizowany w centrum miasta i w jego reprezentacyjnej części. Kolegium zauważyło, że efektem wydania zezwolenia byłoby częściowe przysłonięcie, a przede wszystkim posadowienie w pasie drogowym niespójnych wizualnie i zakłócających odbiór elementów ozdobnych, będących m.in. atrakcjami turystycznymi w części miasta o wzmożonym ruchu pieszych, w szczególności często odwiedzanej i oglądanej przez turystów. Odmawiając wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ przekonująco i logicznie uzasadnił swoje stanowisko, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności, uzasadniające zlokalizowanie w pasie drogowym (ul. W. ) i postawienie tam trójnogu reklamowego (stojaka wystawienniczego). Tego rodzaju urządzenie zawierające treści informacyjne, jest oczywiście niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (w tym natężonego ruchu pieszych) w L. i w jego centralnej części. Dokonując ustaleń w tej materii i co do czynności wskazanych w art. 39 ust. 1 u.d.p., organ nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalenia organu są w tym zakresie prawidłowe i znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, ocenionym zgodnie z art. 80 k.p.a. Zaznaczyć należy także, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym reguła zgodnie, z którą to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, nie oznacza, że na stronie skarżącej nie ciążył obowiązek współdziałania z organem zezwalającym, w tym przedstawienia mu konkretnych dowodów i prawdziwych informacji na poparcie zasadności wniesionego wniosku. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., którą organ prowadzący postępowanie jest oczywiście związany, w postępowaniu z wniosku strony o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego realizowana jest przede wszystkim przez dokładne rozważenie i ocenę dowodów przedstawionych przez samą stronę na poparcie zgłaszanego przez nią żądania. Jednocześnie pamiętać należy o wynikającej z ustawy o drogach publicznych zasadzie, jaką jest zakaz umieszczania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń i przedmiotów, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek stanowi umieszczanie, konserwacja, przebudowa i naprawa infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne oraz urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punkty ładowania stanowiące część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzenia związane z ich eksploatacją, a także do inne czynności związane z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają (art. 39 ust. 1a). Skarżąca nie może powoływać się na argument, że wpisanie wystawy D. nastąpiło zamiast J. było prowokacją dziennikarską, że wystawa wpisuje się w informacje i reklamy o charakterze kulturalnym. Wyjaśnić należy, że trójnóg prezentował wystawę J. . Natomiast we wniosku skarżąca wyraźnie wskazała, że celem jest publikacja wystawy D. , wyniki monitoringu dotyczące działalności deweloperów w L.. Powyższa rozbieżność pomiędzy treścią wniosku o udzielenie zezwolenia i faktycznie zrealizowanym działaniami skarżącej Fundacji polegającym na zajęciu pasa drogowego jest istotną okolicznością występującą w sprawie. W ocenie składu orzekającego WSA w Lublinie, w rozpoznawanej sprawie organ ocenił zebrany materiał dowodowy zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Dokonanej przez organ ocenie nie można zarzucić dowolności. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego oznacza uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, obejmujący między innymi zdjęcia i mapy, notatkę z dnia 24 stycznia 2025 r. był wystarczający do podjęcia negatywnego dla Fundacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie naruszył zasady działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i nie odstąpił bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji SKO odpowiada w pełni wymogom zawartym we wspomnianym przepisie. Zawiera bowiem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których nie udzielił zezwolenia. Wyjaśnienie podstawy prawnej skontrolowanej decyzji Kolegium jest wyczerpujące. Interpretacja mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego (39 u.d.p.) jest prawidłowa i przekonująca. Nie można tego powiedzieć o argumentacji prezentowanej w skardze, a wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Reasumując, w ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie administracyjne bez naruszenia zasad przewidzianych w powołanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dokonanie oceny dowodów w sposób odbiegający od stanowiska wnioskodawcy samo przez się nie świadczy o wadliwym przeprowadzeniu postępowania i prowadzeniu go w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej. Budowanie zaufania do organu administracji publicznej nie może polegać na pozytywnym rozpatrywaniu każdego wniosku strony, która bez zezwolenia zajmuje pas drogowy. Przyczyny, które doprowadziły do takiego stanu rzeczy należy oceniać w kategoriach wewnętrznej organizacji pracy oraz zarządzania przez wnioskodawcę. Jego obowiązkiem było wykazać, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek dotyczący zamiaru zlokalizowania w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam. Zrealizowanymi działaniami skarżącej Fundacji wyprzedzono ewentualną zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Akceptacja takich działań poprzez udzielenie wnioskowanego zezwolenia byłoby czynnością niedopuszczalną ze strony właściwego zarządcy drogi. Bezsporną okolicznością jest to, że przedstawiciel Fundacji w dniu 24 stycznia 2025 r. potwierdził fakt przedwczesnego zajęcia pasa drogowego i postawienia trójnogu. W odwołaniu również potwierdzono zajęcie pasa drogowego w dniu 23 stycznia 2025 r. w godzinach wieczornych. Ponadto w piśnie z dnia 27 stycznia 2025 r. Fundacja potwierdziła fakt rozstawienia wystawy wieczorem w dniu 23 stycznia 2025 r. Wyjaśniła również, że wpisanie wystawy D. zamiast J. było prowokacją dziennikarską. Nadmieniła, że wystawa ta wpisywała się w informacje i reklamy o charakterze kulturalnym, a nie w inny rodzaj reklamy. Zdaniem Sądu, ta ostatnia okoliczność podobnie zresztą, jak i przywoływany fakt uzyskiwania przez Fundację wcześniejszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w podobnych przypadkach, nie ma znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie. Rzeczą organu było załatwienie konkretnego wniosku zgodnie z przepisami prawa. Pojęcie utrwalonej praktyki, o której mowa w k.p.a. nie oznacza, że w badanym przypadku organ miał prawny obowiązek uwzględnienia wniosku. Jak wcześniej wykazano lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może" nie powinien być interpretowany w ten sposób, że organ zobowiązany był w myśl "dotychczasowej praktyki" wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i zalegalizować już podjęte działania Fundacji polegające na ustawieniu stojaka wystawienniczego. Dotychczasowe reguły dotyczące możliwości prowadzenia działalności reklamowo – informacyjnej przez Fundację w pasie drogi publicznej nie były wiążące dla organu. Skarżąca nie miała bowiem szczególnego roszczenia wynikającego z dotychczasowej praktyki organu w podobnych rodzajowo sprawach w przedmiocie wydawanych decyzji lokalizacyjnych, zaś całość prezentowanej argumentacji przez Kolegium wskazuje na przyjęcie przez organ koncepcji zapewnienia ochrony pasa drogowego oraz jego funkcji. W orzecznictwie sygnalizuje się, że użyty w art. 39 ust. 3 u.d.p. termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Jednak na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania tego szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na wydanie zezwolenia (tak NSA w wyroku z dnia 29 maja 2025 r. sygn. II GSK 2391/21). Zatem odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych należy jeszcze raz powtórzyć, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego – art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. Dokonał ich właściwej wykładni i należycie zastosował w sprawie bez wprowadzania pozaprawnych i dyskryminujących kryteriów kwalifikowania wniosku Fundacji, która bezskutecznie podnosi, że organ powinien był wezwać ją do uzupełnienia braku formalnego podania. Pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków odnosi się do kwestii materialnoprawnej, a nie formalnej. Ubocznie należy podnieść, że organ nie orzekał ani w sprawie opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 6 u.d.p. , ani w przedmiocie kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Stąd zarzut skargi na naruszeniu tych przepisów (art. 40 ust. 6 i ust. 12 u.d.p.) był oczywiście bezzasadny. Utrzymanie przez Kolegium w mocy prawidłowej decyzji organu I instancji z dnia 24 stycznia 2025 r. nastąpiło więc bez naruszenia art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, nieusprawiedliwioną skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został złożony przez organ administracji publicznej, a skarżąca nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.