II OZ 710/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 764/22 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku magazynowego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 764/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniosek skarżącej J. B. o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 kwietnia 2022 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku magazynowego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty Krośnieńskiego z dnia 6 września 2021 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku magazynowego z instalacjami wewnętrznymi: gazową, wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz elektrycznymi, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej, przyłączami: gazowym, wodociągowym i kanalizacji sanitarnej oraz utwardzeniem terenu i miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]w [...]. Z powyższą decyzją nie zgodziła się J. B. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podniosła, że obecnie inwestor jest uprawniony do rozpoczęcia prac. Z chwilą wybudowania obiektu i jego rozruchu skutki dla otoczenia, a zwłaszcza dla sąsiedniej nieruchomości skarżącej nie będą możliwe do odwrócenia. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2022 r. skarżąca podtrzymała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji argumentując, że prace związane choćby z kanalizacją deszczową mogą w sposób bezpośredni zagrozić nieruchomościom skarżącej, w tym jej domowi. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd podniósł, że zarówno treść wniosku jak i analiza akt sprawy wskazują na niezasadność żądania skarżącej. Zdaniem Sądu wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona w uzasadnieniu wniosku musi precyzyjnie wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor dysponuje ostateczną decyzją o zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i przebudowę i to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. To na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Z tych względów Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażaleniem J. B. zaskarżyła powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez ograniczenie się w swoim uzasadnieniu wyłącznie do argumentacji zawartej we wniosku (oraz w piśmie z 23 sierpnia 2022 r. o przyspieszenie rozpoznania wniosku) i zaniechanie uwzględnienia przez sąd całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie; 2) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozważenia interesów wszystkich stron postępowania i dokonanie oceny okoliczności sprawy (w zakresie wystąpienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej) przez pryzmat sytuacji inwestora, z całkowitym pominięciem sytuacji skarżącej, w sytuacji gdy rolą sądu jest dokonanie analizy sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, przy czym dokonywana ocena stanu faktycznego musi uwzględniać również interes uczestników postępowania, których dotyczą skutki zaskarżonego aktu administracyjnego; 3) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej i rzetelnej oceny wskazanych we wniosku okoliczności, z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego i nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, mimo występowania w niniejszej sprawie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, w szczególności przesłanki trudnych do odwrócenia skutków; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe w zażaleniu wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Krośnieńskiego z 6 września 2021 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postępowaniu, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Ma chronić by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Przy czym Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie dokonuje oceny zasadności skargi, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. uznając, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawiła argumentacji, która przemawiałaby za koniecznością wstrzymania zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że prawo zabudowy jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo zabudowy, stanowiąc realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności podlega szczególnej ochronie, a wszelkie ograniczenia w tym zakresie muszą być podyktowane koniecznością ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu - np. bezpieczeństwa, zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrony środowiska. Powoduje to, że w każdym przypadku zarówno sama ingerencja w omawiane prawo jak i zakres tej ingerencji musi być usprawiedliwiony dobrem ogółu. W ocenie Sądu takich skutków przedmiotowej inwestycji skarżąca nie wykazała. Realizacja zamierzenia budowlanego, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, często prowadzi do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. Kwestia ewentualnych niedogodności dla nieruchomości sąsiednich ze strony inwestora realizującego takie zamierzenie, o ile nie wykracza ponad przeciętną miarę, nie może być uznana za którekolwiek z niebezpieczeństw z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 18 lipca 2019 r., II OZ 635/19). Natomiast podnoszona przez skarżącą kwestia zakłóceń uwarunkowań hydrologicznych jest – jak sama stwierdziła skarżąca – okolicznością czysto hipotetyczną, nie ma więc cech trwałości i nie wywołuje dostatecznego przekonania odnośnie realnego zagrożenia znaczną szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami. W rezultacie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarżąca nie wykazała, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło wiązać się ze znaczną szkodą po stronie wnioskodawcy. Zasadnie przy tym w zaskarżonym postanowieniu podkreślono, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót budowanych przed rozpoznaniem przez sąd skargi na ostateczną decyzję udzielającą mu pozwolenia na budowę. Prowadzenie robót przez inwestora mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, bowiem kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, gdyby zaistniała taka konieczność, będzie obciążać właśnie jego. Budowa obiektu budowlanego nie wywołuje natomiast skutku o charakterze nieodwracalnym. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać dodatkowo należy, że zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymagane przez odpowiednio stosowany art 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 166 p.p.s.a.), w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji odmówił uwzględnienia wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego postanowienia kontroli instancyjnej. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.