I GSK 483/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 596/22 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 8 lipca 2022 r. nr 9016-2022-37/M-6400 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie), wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., sygn. I SA/Sz 596/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie (Agencja dalej zwana ARiMR) z dnia 8 lipca 2022 r., nr 9016-2022-37/M-6400, w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r., oddalił skargę. W stanie faktycznym sprawy 14 maja 2021 r., skarżący złożył wniosek o przyznanie mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r., tj.: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. W dniach od 14 - 20 lipca oraz 27 września 2021 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę gospodarstwa metodą foto, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport, do którego załączono szkice z pomiaru działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu oraz dokumentację fotograficzną. Decyzją z 10 maja 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Choszcznie, nr 0299-2022-000922, przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową, płatności za zazielenienie, płatność redystrybucyjną oraz płatność do powierzchni buraków cukrowych, która została pomniejszona o kwotę 8 883,68 zł z uwagi na stwierdzone w kontroli nieprawidłowości. Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym nie zgodził się z pomniejszeniem powierzchni uprawy buraka cukrowego o 7,56 ha, na działce rolnej [...]. Wskazał, że powierzchnia działki - 89,55 ha była obsiana burakami cukrowymi i pozostała do zbioru do października 2021 r. a protokół dostarczony po kilku miesiącach, tzn. w roku 2022, czyli po zbiorach, nie odnosi się do stanu faktycznego na działkach. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją 8 lipca 2022 r., nr 9016-2022-37/M-6400, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyszczególnił naruszenia stwierdzone na poszczególnych działkach. Odnośnie spornej działki [...] organ wskazał na następujące kody nieprawidłowości: DR13+, DR29, DR31,DR50, DR52, DR53 oraz wyjaśnił ich znaczenie. Zaznaczył, że kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy odbyła się metodą teledetekcji (tzw. metodą foto) i została przeprowadzona zgodnie z art. 40 Rozporządzania Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, w myśl którego opiera się ona na foto interpretacji obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli, w celu rozpoznania pokrycia terenu i zmierzenia powierzchni. Kontrola metodą foto, jak wyjaśnił organ, oprócz ustalenia granic działek rolnych i naniesienia ich na ortofotomapę, obejmuje również przeprowadzenie przez kontrolującego m.in. takich czynności w terenie jak stwierdzenie rodzaju użytku gruntowego na danej działce rolnej. Przeprowadzona kontrola gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, poprzez metodę foto, przebiega dwuetapowo. Pierwszym z nich jest, jak wskazał dalej organ, wizytacja terenowa, podczas której kontrolujący obowiązani są do sporządzenia materiału dowodowego dot. gruntów zadeklarowanych we wniosku danego producenta rolnego, w tym zdjęć obrazujących rodzaj stwierdzonej w dniu kontroli uprawy czy obszarów niekwalifikujących się do przyznania płatności, jak również - w drugiej części kontroli - szkiców przedstawiających miejsca ich wykonania i granic obszarów objętych pomiarem powierzchni. Na dowód przeprowadzenia powyższych czynności sporządzany jest raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Ponadto, po zakończeniu każdej kontroli w terenie, trwa proces weryfikacji pracy inspektorów terenowych. Przeprowadzana jest kontrola formalna jakości wykonanych pomiarów oraz oceny stwierdzonej uprawy. Raport z kontroli otrzymany przez wnioskodawcę został zweryfikowany i zatwierdzony przez pracowników ARiMR jako niezawierający błędów, co zostało odnotowane w załączniku nr 1. Wnioskodawca miał możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie, w terminie 14 dniu od dnia doręczenia raportu z kontroli do organu, co do jakości wyników z kontroli, czego nie uczynił. WSA w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na opisaną wyżej decyzję ostateczną, skargę tę oddalił. Sąd stwierdził, że ze zgromadzonego materiału wynika, iż sporna uprawa buraka cukrowego, graniczącego z uprawą pszenicy (która została wysiana również na deklarowanej części buraka cukrowego) została udokumentowana na zdjęciach wykonanych przy użyciu drona, na których wyraźnie widać jaką część działki zajmuje dana uprawa. Inspektorzy terenowi stwierdzili, że powierzchnia działki rolnej [...] jest mniejsza od zadeklarowanej przez skarżącego. Z deklaracji zawartej we wniosku wynika, że działkę rolną [...] tworzy kilka działek ewidencyjnych, między innymi działka ewidencyjna nr [...], na której skarżący zadeklarował powierzchnię 61,16 ha. Powierzchnia stwierdzona dla tej działki wyniosła 53,87 ha, ponieważ na wschodnią część działki została wysiana pszenica, która również znajdowała się na działce ewidencyjnej nr [...] i [...]. Zatem, uprawa buraka cukrowego nie znajdowała się na całej zadeklarowanej działce nr [...]. Potwierdzeniem tego jest aktualna ortofotomapa z kontroli foto, która obrazuje stan na gruncie oraz dokumentacja zdjęciowa, która znajduje się w aktach administracyjnych (zdjęcia nr KR-168, KR-169, KR-170). Ponadto, w granicach działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] stwierdzono uprawę buraka cukrowego na powierzchni o 0,02 ha mniejszej niż deklarowana. Łączna, stwierdzona uprawa buraka cukrowego na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem [...] wyniosła więc 82,12 ha i wobec tego brak jest podstaw, aby te wyliczenia organów zakwestionować, tym bardziej, że skarżący nie przedstawi żadnych przeciwdowodów. Sąd zauważył również, że skarżący do płatności zadeklarował powierzchnię 289,93 ha, a kontrola była przeprowadzona w dniach 14-20 lipca 2021 oraz 27 września 2021, czyli przez 7 dni. Stan faktyczny działki, jak i uprawy znajdujące się na tych działkach zostały więc ustalone w dniach 14-20 lipca 2021 r., co obrazuje również naniesiona na fotografie data wykonania zdjęcia. Sporna działka została skontrolowana 18 lipca 2021 r., czyli przed zbiorem deklarowanej uprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że ustalenia organów, które legły u podstaw ich rozstrzygnięć, zostały poczynione w oparciu o rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy sprawy, który został przez ceniony w jego całokształcie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów sformułowaną w art. 80 K.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie wniósł wnioskodawca, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 4, art. 39 ust. 1 i art. 40 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji Unii Europejskiej z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji (i decyzji jej poprzedzającej), wobec niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i przyjęcia, że wystarczające jest ustalenie obszaru buraka cukrowego w oparciu o metodę teledetekcji i tym samym pomniejszenie przyznanej na rzez skarżącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 o kwotę 8 883,68 zł, podczas gdy w odniesieniu do spornej działki [...] wykryte zostały wzajemnie się wykluczające kody nieprawidłowości, których łączne stosowanie może oznaczać błędne wykonanie pomiarów przy metodzie teledetekcji, w związku z czym zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowej inspekcji w terenie na kontrolowanej działce, w przypadku której fotointerpretacja nie umożliwiła sprawdzenia dokładności deklaracji obszarów; II. naruszenie przepisów postępowania: 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji (i decyzji jej poprzedzającej), pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. podstawowych zasad prowadzenia postępowania dowodowego w szczególności zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego pomimo stwierdzenia wykluczających się kodów nieprawidłowości w raporcie z przeprowadzonej kontroli, co wskazywało na nierzetelne zgromadzenie materiału dowodowego przez organ i w konsekwencji spowodowało nieprawidłowe przyjęcie, że płatność przyznana stronie w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 r. powinna zostać pomniejszona o kwotę 8 883,68 zł. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. Skarżący kasacyjnie wystąpił także o zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ignorowanie wyników przeprowadzonej kontroli mogących wskazywać na nieprawidłowości w wykonanych pomiarach, w szczególności w sytuacji wskazywania przez skarżącego na rozbieżności między pomiarami a rzeczywistą powierzchnią uprawy buraka cukrowego na spornej działce [...], jest działaniem naruszającym zasadą zaufania do władzy publicznej. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że pierwszą nieścisłością we wskazywanych przez organ odwoławczy kodach nieprawidłowości jest równoczesne wskazanie kodu DR29 oraz DR50 w odniesieniu do jednej działki. Kod DR29 oznacza bowiem, iż działka rolna jest położona na niezadeklarowanej działce referencyjnej (np. drogi i rowy). Należy przyjąć jako ogólną zasadę, że w przypadku stwierdzenia sytuacji, w których niedeklarowana działka referencyjna stanowiąca w Ewidencji Gruntów i Budynków drogę lub rów stanowi integralną część kontrolowanej działki rolnej należy zastosować kod DR29, natomiast w przypadku, gdy granice działki rolnej tylko wychodzą częściowo na sąsiednią działkę referencyjną niedeklarowaną przez rolnika (nawet jeśli jest to oznaczona w Ewidencji Gruntów i Budynków działka ewidencyjna stanowiąca drogę lub rów) należy zastosować kod DR50, który stosowany jest w przypadku stwierdzenia sytuacji, w której działka rolna położona jest częściowo na niedeklarowanej w części opisowej działce referencyjnej. Kolejno wskazać należy na zastosowania w odniesieniu do jednej działki kodów DR52 oraz DR53, które oznaczają odpowiednio, iż w odniesieniu do jednej działki stwierdzono jednocześnie powiększenie zasięgu pola zagospodarowania (DR52) oraz pomniejszenie zasięgu pola zagospodarowania (DR53). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie formułując tego rodzaju zarzut winien jednoznacznie wskazać którą konkretnie postać błędu subsumpcji podnosi, tj. czy jego zdaniem wojewódzki sąd administracyjny niewłaściwie uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w konkretnym przepisie prawa czy też błędnie przyjął, że stan ten odpowiada normie wyrażonej we wskazanej przez niego regulacji. W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie sformułował przeciwko wyrokowi WSA w Szczecinie dwa zarzuty, spośród których pierwszy oparł na twierdzeniach związanych z naruszeniem prawa materialnego, drugi zaś na twierdzeniach wskazujących na naruszenie przepisów postepowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. W tym bowiem wypadku nie sposób zgodzić się z wnioskodawcą, że w okolicznościach niniejszej sprawy rzeczywiście doszło do naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz nieuprawnionego nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Rozstrzygające sprawę organy wykazały, w sposób jasny i przekonujący, że na części deklarowanych do płatności do uprawy buraka cukrowego gruntów w rzeczywistości nie stwierdzono tego rodzaju uprawy, co udokumentowano sporządzonymi na miejscu fotografiami i skonfrontowano te wnioski z ortofotomapą. Skarżący kasacyjnie tymczasem wprost nie podważa, poprzez oceniany zarzut, tego rodzaju stwierdzeń i wniosków, ale koncentruje się na niewłaściwym, jego zdaniem, przyporządkowaniu konkretnych kodów nieprawidłowości, w zakresie których dopatruje się sprzeczności i niekonsekwencji. Innymi słowy, skarżący kasacyjnie nie dąży poprzez analizowany zarzut do wykazania niewystąpienia konkretnych i opisanych przez organy nieprawidłowości na gruncie, ale do tego, że zostały one niewłaściwie scharakteryzowane i zakwalifikowane. Mając więc na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podnoszone w ramach tego zarzutu okoliczności, nawet gdyby rzeczywiście miały miejsce, to nie mogłyby mieć wpływu na wynik sprawy. U podstaw pomniejszenia należnych skarżącemu płatności legło bowiem ustalenie niewystępowania uprawy buraka cukrowego na konkretnych gruntach, czego on nie podważył. Redukcja należnych mu płatności nie była następstwem przyjęcia konkretnych kodów nieprawidłowości jako takich. W tym miejscu powtórzyć jeszcze raz należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. warunkiem skuteczności zarzutu kasacyjnego, opartego na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów procesowych jest nie tylko wykazanie samego ich naruszenia, ale także tego, iż przedmiotowe naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku nie sposób tego stwierdzić, co przesądza, że przedmiotowy zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Nawet bowiem gdyby rzeczywiście kody nieprawidłowości zostały niewłaściwie przyporządkowane, to nie mogłoby to uzasadniać, w świetle przywołanego przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku. Na tej podstawie nie można by bowiem przyjąć, iż na wskazywanych przez organy częściach zgłoszonych do płatności gruntów, wykluczonych przez nie z płatności, uprawa buraka cukrowego rzeczywiście miała miejsce. Przechodząc do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że jest on nieskuteczne, co jest następstwem wadliwego sposobu jego skonstruowania. W tym bowiem przypadku skarżący kasacyjnie nominalnie podniósł uchybienie przez WSA w Szczecinie wymienionych przez siebie licznych regulacji prawa materialnego, poprzez ich wadliwe zastosowanie, jednakże w ramach twierdzeń przedmiotowego zarzutu nie wyjaśnił na czym tego rodzaju naruszenie prawa miałoby polegać. W jego treści wskazał bowiem na błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, o czym świadczą argumenty odnoszące się do błędnie przeprowadzonych na gruncie pomiarów metodą teledetekcji, w związku z którą, w jego ocenie, zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń w tym względzie. Taka postać twierdzeń omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że poprzez niego skarżący kasacyjnie nie tyle kwestionuje prawidłowość zastosowania wymienionych przez siebie przepisów, co prawidłowość poczynionych na gruncie sprawy ustaleń faktycznych. Tych zaś, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, nie można podważać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zmierzający do tego celu zarzut uznać należy więc za nieskuteczny. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.