II SA/Rz 1829/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ SWSA Maria Mikolik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Ł. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 1 września 2023 r. nr SKO.4160/21/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości - skargę oddala - II SA/Rz 1829/23 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Ł.O. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 1 dnia września 2023 r. nr SKO.4160/21/2023 wydana w przedmiocie odmowy zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. - dalej: "u.g.n."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wnioskiem z 6.06.2023 r. Ł.O. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] położonej w S., na podstawie art. 95 pkt 4 u.g.n. Po jego rozpoznaniu Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 6 lipca 2023 r. nr RG.6831.18.2023 odmówił zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie S., gmina [...], objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Ł.O., oznaczonej jako działka o numerze ewid. [...] o pow. 0,71 ha, na działki: - nr [...] o pow. 0,69 ha, - nr [...] o pow. 0,0175 ha. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca żądając podziału działki na podstawie art. 95 pkt 4 u.g.n. zobowiązany jest do wykazania, że przysługuje mu roszczenie do wydzielanej nieruchomości a więc, że opierając się na przepisach ustawy będzie uprawniony do nabycia praw. Organ wyjaśnił, że wezwał wnioskodawczynię do wskazania jakiego rodzaju roszczenie uzasadniające dokonanie podziału w tym trybie jej przysługuje. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji organ procedował na podstawie dostępnego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Wójt wyjaśnił, że na dołączonej do wniosku mapie z projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000 widnieje opis: "Mapę z projektem podziału wykonano na podstawie art 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Projektowana działka [...] została wydzielona celem zapewnienia komunikacji w związku z art. 145 Kodeksu cywilnego - poprzez ustanowienie na niej współwłasności. Działka [...] pozostaje dotychczasowym użytkowaniu". Organ stwierdził, że analiza złożonego przez wnioskodawczynię wniosku oraz dołączonych do niego załączników wskazuje, że nie posiada ona żadnego roszczenia, którego istnienie obligowałoby wójta do dokonania podziału w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. Ł.O. złożyła odwołanie od tej decyzji domagając się jej uchylenia. Zarzuciła brak wnikliwego zbadania przez organ wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie, brak ustalenia faktycznego celu dokonywanego przez nią podziału, błędną interpretację przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w szczególności art. 93, art. 94, art. 95 i niezasadne niezastosowanie, mimo istnienia ku temu przesłanek, art. 95 pkt 4 i pkt 7 u.g.n. Wyjaśniła, że działka [...] zagospodarowana jest dwojako. Część działki zabudowana jest budynkiem mieszkalno-garażowym, który to budynek stanowi wraz z obejściem jej siedlisko ogrodzone trwałym ogrodzeniem. Dom został wybudowany legalnie. Ta część działki odpowiada działce [...] projektowanego podziału. Z kolei niewielka część działki o powierzchni 0,01175 odpowiadająca projektowanej po podziale działce [...] pozostaje poza częścią zabudowaną. Jest wykorzystywana przez okolicznych mieszkańców i sąsiadów jako poszerzenie szlaku komunikacyjnego biegnącego po działkach [...] i dalszych na zachód. Odwołująca wskazała, że sprawa potrzeby wydzielenia części jej działki wykorzystywanej jako szlak komunikacyjny od reszty jej siedliska jest Wójtowi znana z urzędu. W [...] sądzie toczyły się i toczą nadal sprawy: sygn. [...], [...], [...] dotyczące fragmentu jej działki odpowiadającemu działce nr [...]. W sprawie o rozgraniczenie m.in. działki [...] z działką [...], jaka toczy się w [...] sądzie pod sygn. [...] organ, a w zasadzie Gmina [...], jest wnioskodawcą. Ma zatem wiedzę o sprawie niejako "z urzędu". Jako niezrozumiałe oceniła twierdzenie organu, że jako wnioskodawca podziału nie wykazała spełnienia warunków do tegoż podziału. Niewątpliwie wnioskowany podział ma na celu wydzielenie z jej działki [...] po pierwsze działki budowlanej niezbędnej do korzystania z domu (art. 95 pkt 7 u.g.n.) z jednoczesnym oddzieleniem jej od reszty, co do której sąsiedzi zgłaszają pretensje do przejazdów (art. 95 pkt 4). Wskazaną na wstępie decyzją z 1 września 2023 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium nie uznało odwołania za zasadne i podzieliło ustalenia oraz wnioski organu pierwszej instancji. Wskazało, że dokonana przez Wójta analiza złożonego wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz dołączonych do niego załączników, wskazuje, że wnioskodawczyni nie posiada żadnego roszczenia, którego istnienie obligować mogłoby organ do dokonania podziału w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła L.O. domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zawnioskowała także o zbadanie czy Wójt Gminy [...] był w ogóle uprawniony do wydania decyzji dotyczącej podziału jej działki skoro pozostaje ze skarżącą w sporze granicznym. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie; na braku wnikliwego zbadania przez organ wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie; braku ustalenia faktycznego celu dokonywanego przez nią podziału nieruchomości; braku analizy okoliczności, że Wójt Gminy [...] posiada w sprawie wiedzę "z urzędu" i jest sam zainteresowany jako strona tj. wnioskodawca w sprawie o rozgraniczenie, jaka się toczy przed Sądem Rejonowym w [....] pod sygn. [...] z udziałem skarżącej. Działka sąsiednia o nr [...] jest w samoistnym posiadaniu Gminy [...]; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów u.g.n., w szczególności art. 93, art. 94 i art. 95 i niezasadne niezastosowanie - mimo istnienia ku temu przesłanek - art. 95 pkt 4 i pkt 7 tej ustawy, które spowodowało utrzymanie w mocy błędnej decyzji. Skarżąca podtrzymała w całości twierdzenia i zarzuty wskazane w odwołaniu. W jej ocenie Kolegium nie dokonało ich wnikliwej analizy i rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich twierdzeń i uchybień zarzucanych w odwołaniu. Powtórzył w znacznej części argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Wójta. Zdaniem skarżącej złożony przez nią wniosek o podział nieruchomości był prawidłowy, kompletny i właściwie uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem legalności czyli zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja opisanych wyżej wad i uchybień nie zawiera. Kwestie podziału nieruchomości, którego dotyczy ta decyzja, regulują art. 92 – 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. - dalej: "u.g.n."). Zasadą jest, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu i w przypadku gdy nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu kolejne reguły zawiera art. 94 u.g.n. - podziału można dokonać, jeżeli nie jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątki od tych zasad określa art. 95 ust. 4 u.g.n., wymieniając enumeratywnie szereg przypadków, w których podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od postanowień planu, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca wnosiła o dokonanie podziału swojej nieruchomości działki nr [...] położonej w S. na podstawie art. 95 pkt 4 u.g.n , tj. gdy podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów u.g.n. Z uwagi na to, że w złożonym wniosku nie wskazała roszczeń, które uzasadniałyby podział, została wezwana przez Wójta o podanie przesłanki z art. 95 pkt 4 u.g.n. Skarżąca żadnego roszczenia nie wskazała, natomiast w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej zatwierdzenia projektu podziału wyjaśniła, że część jej działki nr [...] jest wykorzystywana przez okolicznych mieszkańców i sąsiadów jako poszerzenie szlaku komunikacyjnego biegnącego po działkach [...] i dalszych na zachód, a podział ma służyć wydzieleniu części jej działki wykorzystywanej jako szlak komunikacyjny od reszty jej siedliska. Odnosząc swoje żądanie do treści art. 95 u.g.n. skarżąca wskazała, że wnioskowany podział ma na celu wydzielenie z jej działki [...] po pierwsze działki budowlanej niezbędnej do korzystania z domu (art. 95 pkt 7 u.g.n.) z jednoczesnym oddzieleniem jej od reszty, co do której sąsiedzi zgłaszają prawo do przejazdów (art. 95 pkt 4). W orzecznictwie przyjmuje się, że roszczenie, o którym mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n. należy rozumieć szeroko, nie tylko jako roszczenie rozumiane cywilistycznie, ale również jako uprawnienie polegające na tym, że jakaś indywidualnie oznaczona osoba (podmiot) ma obowiązek wykonać świadczenie na rzecz uprawnionego, a także jako roszczenie rozumiane jako uprawnienie do żądania od władzy publicznej określonego przez obowiązujące prawo zachowania się (wydania decyzji lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej) odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego (por. np. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7.12.2022 r., II SA/Go 503/22, WSA w Warszawie z dnia 5.05.2023 r., I SA/Wa 2854/22). Jednakże zgodnie podkreśla się, że przepis art. 95 pkt 4 u.g.n. dotyczy sytuacji kiedy już istnieje roszczenie, wobec czego podmiot, do którego to roszczenie jest kierowane, musi podjąć kroki prawne m.in. w postaci podziału nieruchomości, aby to roszczenie zaspokoić (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20.06.2017 r., II SA/Bd 1461/16, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8.12.2022 r., II SA/Go 513/22). Prawidłowe jest stanowisko organów, że wnioskodawca żądając podziału działki na podstawie art. 95 pkt 4 u.g.n. zobowiązany jest do wykazania, że przysługuje mu roszczenie do wydzielanej nieruchomości. Ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, chociaż zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej to organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wypełnienie tych obowiązków nie oznacza jednak, że to organ ma poszukiwać dowodów, na które mogłaby się powołać strona realizując swoje żądanie podziału działki. Z tych względów w prowadzonym postepowaniu Sąd nie dopatrzył się podnoszonego w skardze naruszenia przepisów art. 7-12, art. 75 § 1 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak trafnie wywodzi Kolegium w zaskarżonej decyzji skarżąca wzywana przez organ nie wskazała konkretnego roszczenia, jakie mogłoby jej przysługiwać. Podniosła, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczą się postepowania o sygn. [...], [...], [...] dotyczące fragmentu jej działki odpowiadającemu działce nr [...]. Nie wskazała czego postępowania te dotyczą. Z podanych przez nią informacji wynika natomiast, że z wniosku Gminy [...] toczy się również postepowanie o rozgraniczenie m.in. działki [...] z działką [...], pod sygn. [...], co wskazuje na istniejący spór co do zasięgu prawa własności skarżącej. W ocenie Sądu nie są także słuszne sugestie co do wyłączenia Gminy [...] od rozpoznania sprawy z uwagi na fakt, że gmina ta jako właściciel działki [...] w S., stanowiącej drogę, sąsiadującej z działką skarżącej jest inicjatorem postępowania rozgraniczeniowego, a także jako uczestnik innych postepowań sądowych jest w sporze ze skarżącą. W świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której stroną tego postępowania jest jego gmina. Gmina jest bowiem tworem o szczególnej pozycji ustrojowej. Z jednej strony jest nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), zaś z drugiej podmiotem dominium (własności). Te dwie role co do zasady są rozdzielne, co nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie (por. np. wyrok NSA z dnia 28.08. 2019 r., II OSK 1970/18, wyrok NSA z dnia 17.10.2019 r., II OSK 2558/18).). Wobec tego, z faktu, że Gmina [...], pozostaje w sporze sądowym ze skarżącą, nie wynika obowiązek wyłączenia jej Wójta, co zdaje się sugerować treść skargi. Takich podstaw wyłączenia nie sposób upatrywać w art. 24 § 1 k.p.a., który normuje podstawy wyłączenia pracownika organu, a także w art. 25 § 1 k.p.a., regulującym przesłanki wyłączenia samego organu administracji publicznej. Z wszystkich tych przyczyn, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.