II GSK 1934/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3486/21 w sprawie ze skargi M. S.A. w T. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. S.A. w T. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3486/21 uwzględnił wniesioną przez M. S.A. z siedzibą w T. (zwaną dalej spółką M.) skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 29 stycznia 2021 r., nr [...] odmawiającą zmiany ostatecznego zezwolenia z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...] na prowadzenie przez tę spółkę apteki ogólnodostępnej o nazwie "A.", zlokalizowanej przy ul. S. [...] w R., w zakresie zmiany nazwy apteki na "D.". Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 99 ust. 2, art. 99 ust. 4 pkt 1 i 2, i art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2025 r., poz. 750, zwanej dalej u.p.f.), a także art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1233, zwanej dalej u.z.n.). Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (zd. pierwsze); przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio (zd. drugie). W realiach badanej sprawy spółka M. ubiegała się w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę dotychczasowej decyzji z dnia 31 lipca 2015 r. zezwalającej na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w części obejmującej nazwę apteki (dotychczas: A.) prowadzonej pod adresem: R., ul. S. [...] na nową nazwę (D.). Zezwolenie tego rodzaju spełniało warunki ubiegania się o jego zmianę na podstawie art. 155 k.p.a.; zezwolenie jest ostateczne, strona na jego podstawie nabyła prawo i wyraziła w podaniu zgodę na zmianę. Nie stanowiło przeszkody prowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. to, że adresatem decyzji była spółka prawa handlowego choć taką formę prawną adresata zezwolenia wyklucza aktualnie art. 99 ust. 4 u.p.f. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1015) zezwolenia na prowadzenie aptek wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 25 maja 2017 r.) zachowują swoją ważność. Niedopuszczalne byłoby więc wyłącznie wydanie nowego zezwolenia spółce prawa handlowego, nie zaś dokonanie zmiany już wydanego przed tą datą ostatecznego zezwolenia. Orzekające w sprawie organy oceniły jednak, że zmianie objętej żądaniem strony decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne. Błędnie przyjęły w ocenie Sądu I instancji organy, że posługiwanie się nową nazwą "D." będzie prowadziło do naruszenia przepisu art. 94a ust. 1 u.p.f. Regulacja ta wprowadza zakaz reklamy aptek, natomiast proponowana nowa nazwa ("D.") nie zawiera w sobie żadnej zachęty do nabywania towarów, ani też nie rodzi skojarzeń z korzystniejszą z jakichś względów ofertą innych aptek o takiej nazwie. Organ nie wykazał w motywach decyzji, z jakich powodów przyjął, że skoro inne podmioty prowadzą apteki o nazwie "D.", to pogląd klientów, iż podmioty posługujące się tą nazwą tworzą jedną "sieć" aptek, zachęca do korzystania z oferty apteki skarżącej spółki. Zmiana, jakiej domagała się strona nie okazała się zatem sprzeczna z przepisem szczególnym w postaci art. 94a ust. 1 u.p.f. w rozumieniu art. 155 zd. pierwsze k.p.a. Również drugi argument GIF, iż uwzględnienie podania byłoby sprzeczne z przepisem szczególnym w postaci art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 5 u.z.n. okazał się nietrafny; organy nie wykazały w toku postępowania, że nazwa "D." stanowi firmę innego przedsiębiorcy, albo też zastrzeżony znak towarowy. Ustalenie, że [...] aptek ogólnodostępnych (w tym 48 w Województwie Śląskim) posiada lub posiadało nazwę "D." nie dowodzi działania ochrony prawnej jakiegoś podmiotu w tym zakresie. W toku postępowania nie ustalono w szczególności, któremu podmiotowi miałaby służyć ochrona stojąca na przeszkodzie uwzględnieniu podania spółki M.. Nie wskazano też orzeczenia sądu, z którego płynęłoby prawo do ochrony nazwy "D." wobec jakiegokolwiek podmiotu. Odmowa zmiany zezwolenia w zakresie nazwy apteki mogłoby prowadzić w tych realiach do naruszenia swobody działalności gospodarczej, o jakiej mowa w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Z wyrokiem nie zgodził się Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1. prawa materialnego, w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 94a ust. 1 u.p.f. poprzez: a) jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że niewykazanie przez spółkę jakimkolwiek dokumentem, że posługiwanie się nową nazwą "D." mieści się w granicach słusznego interesu strony lub interesu publicznego i nie dawało podstaw do odmowy zmiany decyzji, b) przyjęcie, że posługiwanie się tą nazwą wymagało legitymowania się umową (np. franczyzową) zawartą z podmiotem, który wcześniej rozpoczął prowadzenie apteki pod tą nazwą oraz c) przyjęcie, że posługiwanie się przez skarżącą nową nazwą apteki "D." prowadziłoby do sprzeczności z art. 94a ust. 1 u.p.f., bowiem stanowiłoby niedozwoloną reklamę apteki, jako czyn wykorzystujący dodatkowo renomę i pozycję rynkową innych podmiotów posługujących się nazwą apteki "D."; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 5 u.z.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że posługiwanie się tą samą nazwą apteki, jakiej używają inne podmioty może prowadzić do czynu nieuczciwej konkurencji, zaś do wykazania stanu sprzeczności zmiany zezwolenia z przepisami prawa nie jest konieczne legitymowanie się wyrokiem sądu powszechnego, lecz wystarczy sama analiza rozwiązań prawnych; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 8 oraz art. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2025 r., poz. 1480, zwanej dalej u.p.p.), poprzez niezastosowanie art. 9. u.p.p., co mogłoby prowadzić do usankcjonowania czynu nieuczciwej konkurencji w wypadku uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji, a także 2. przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku, iż skarżąca odmówiła przedłożenia dokumentu, z którego wynikałoby uprawnienie do posługiwania się nazwą innych aptek, tj. nazwą "D." a także pominięcie tego, że nie spełniono wymogów interesu społecznego i tego, że w toku postępowania administracyjnego wykazano, że nazwa "D." należy do innego przedsiębiorcy. Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o istocie sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 94a ust. 1 u.p.f. poprzez: a) jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że niewykazanie przez spółkę jakimkolwiek dokumentem, że posługiwanie się nową nazwą "D." nie mieści się w granicach słusznego interesu strony lub interesu publicznego, zaś posługiwanie się tą nazwą wymagało legitymowania się umową (np. franczyzową) zawartą z podmiotem, który wcześniej rozpoczął prowadzenie apteki pod tą nazwą oraz b) niewłaściwe przyjęcie, że posługiwanie się przez skarżącą nową nazwą apteki "D." prowadziłoby do sprzeczności z art. 94a ust. 1 u.p.f., bowiem stanowiłoby niedozwoloną reklamę apteki, jako czyn wykorzystujący renomę i pozycję rynkową innych podmiotów posługujących się nazwą apteki "D.". Przepis art. 155 k.p.a. należy do grupy regulacji normujących nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji ostatecznej. Prowadząc postępowanie na podstawie żądania sformułowanego w oparciu o art. 155 k.p.a. organ nie rozstrzyga ponownie sprawy, jaką załatwił w trybie zwykłym, ale ogranicza się do oceny, czy zaszły ustawowe przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji dotychczasowej. Podkreślenia wymaga, że art. 155 k.p.a. służy uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, która okazała się decyzją prawidłową; rolą organu nie jest więc w tym postępowaniu poszukiwanie wadliwości decyzji, a jedynie ocena, czy regulacje prawa materialnego dopuszczają funkcjonowanie alternatywnej, również prawidłowej, decyzji, która w większym zakresie będzie spełniała oczekiwania strony, aniżeli wzruszana decyzja dotychczasowa. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. w badanej sprawie była częściowa zmiana dotychczasowej ostatecznej decyzji udzielającej spółce M. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jaką wydano w stosunku do tej spółki 31 lipca 2015 r. Adresat tej decyzji (spółka M.) domagała się zmiany w części odnoszącej się jedynie do nazwy dotychczas funkcjonującej na podstawie zezwolenia apteki (A.) na nową nazwę: D.. Kluczowe zatem znaczenie ma to, czy decyzja GIF odmawiająca takiej właśnie częściowej zmiany decyzji dotychczasowej naruszała prawo w zakresie podniesionym w zarzucie kasacyjnym. Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub służby interes strony (zd. pierwsze); przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio (zd. drugie). Jak wynika z tej regulacji, przesłanki zmiany decyzji dotychczasowej obejmują: a) przyznanie stronie prawa decyzją dotychczasową, b) zgodę strony na zmianę decyzji, c) niesprzeciwianie się zmianie przez przepisy szczególne oraz d) przemawianie za zmianą interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W uzasadnieniu wyroku I instancji jednoznacznie stwierdzono, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji była błędna ocena organu co do tego, iż zmianie zezwolenia stały na przeszkodzie przepisy szczególne (lit. c). W granicach tego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzono, że GIF prawidłowo za przyczynę odmowy zmiany decyzji przyjął przeszkodę polegającą na tym, iż art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 5 u.z.n. (w zakresie czynu nieuczciwej konkurencji) okazały się szczególnymi przepisami w rozumieniu art. 155 k.p.a., który sprzeciwiał się uwzględnieniu żądania strony. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie, iż żądanie zmiany nazwy apteki ogólnodostępnej na nazwę, jaką posługuje się już grupa (sieć) aptek należących do innego przedsiębiorstwa motywowany jest wolą zwiększenia liczby klientów i jest nakierowany na zwiększenie zysku. Wprawdzie z mocy wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 czerwca 2025 r., sygn. akt C-200/24 (Dz.Urz. UE Seria C z 2025 r., poz. 4251) określony w art. 94a ust. 1 u.p.f. zakaz reklamy aptek został uznany za nieuprawniony w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), to jednak nie oznacza to, że działanie informacyjne przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nawet wypełniające kryteria dozwolonej reklamy, może być dowolne. Dla wyniku sprawy nie mógł być obojętny zakres regulacji art. 3 ust. 2 pkt 1 i 8 w zw. z art. 5 u.z.n., które traktują w kategoriach czynu nieuczciwej konkurencji: wprowadzające w błąd oznaczenie przedsiębiorstwa o nieuczciwą reklamę, gdzie oznaczenie przedsiębiorstwa nie może wprowadzać w błąd co do jego tożsamości przez używanie nazwy, firmy, godła, skrótu literowego lub innego charakterystycznego symbolu używanego wcześniej, zgodnie z prawem, do oznaczenia innego przedsiębiorstwa. Organ miał tytuł aby przepisy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 8 u.z.n. traktować jako regulację, z którą będzie pozostawać w sprzeczności zmiana zezwolenia. Przesądzała o tym motywacja, jaką kierowała się spółka M. wnosząc podanie o zmianę zezwolenia, która pozwoliłaby jej funkcjonować na rynku pod nazwą utożsamianą z grupą już działających, utrzymujących się na rynku, aptek. Wolą spółki było wywołanie stanu, w którym klienci jej apteki uznawaliby ją jako punkt handlowy należący do innego podmiotu (podmiotów), który wcześniej uzyskał zezwolenie obejmujące taką samą nazwę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt II GSK 587/22, CBOSA). Żądanie skarżącej skierowane do organu wynikało więc z dążenia do popełnienia czynu nieuczciwej konkurencji i skutkowałoby zachowaniem naruszającym art. 3 ust. 2 pkt 1 i 8 u.z.n. (rodzącym "sprzeczność" w rozumieniu z art. 155 k.p.a.). Nie chodziło, jak wykazały to organy, o proste zastąpienie dotychczasowej nazwy apteki (apteka, jako jednostka spółki wchodziła niewątpliwie w skład do jego przedsiębiorstwa) nową, przyjętą przez spółkę, ale zmierzano do takiego ukształtowania przekazu adresowanego do klientów, który odwoływałby się jednoznacznie do renomy, a być może do sukcesu rynkowego, innego podmiotu i przypisania sobie tej pozycji rynkowej. Zachowanie się klienta pod wpływem przekazu jest kwantyfikowane przez ustawodawcę jako jedna z płaszczyzn oceny nieuczciwości przedsiębiorcy, zgodnie z art. 16 ust. 2 u.z.n. W realiach badanej sprawy nie można mieć wątpliwości, że wola uzyskania zmiany nazwy apteki (z A. na Apteka D.) była motywowana uatrakcyjnieniem oferty poprzez wywołanie u potencjalnego klienta skojarzenia z siecią licznych aptek o takiej samej nazwie (D.). Ten zabieg nie miał być formalną zmianą oznaczenia apteki (firmy), ale motywowanym cudzym powodzeniem rynkowym (liczba aptek o nazwie D. działających dotychczas skali kraju sięga [...]) zamiarem przyciągnięcia licznej klienteli przywiązanej do oferty i poziomu świadczonych usług w szeregu aptek D., oczywiście należących do innego niż M., przedsiębiorcy. Tworzył tym samym zagrożenia dla interesów innego przedsiębiorcy w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.z.n. Zamiar handlowego wykorzystania cudzej renomy i pozycji rynkowej, polegający na ustaleniu brzmienia nazwy apteki spółki M. jako "D.", kwantyfikuje to zachowanie jako nieuprawnione kształtowanie nazwy części aparatu przedsiębiorstwa i jawi się równocześnie jako motywowany zamiarem reklamowania własnych usług i produktów w sposób nieuczciwy. Zaprezentowana tu ocena prawna powoduje, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f. i art. 8 oraz art. 9 u.p.p.) stają się bezprzedmiotowe. Wykazanie co najmniej jednej z bezwzględnych przeszkód domagania się zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w postaci określonej tam sprzeczności rozstrzygnięcia z przepisami szczególnymi powoduje, iż ocena kolejnych przeszkód nie miałaby żadnego wpływu na prawidłowość wydanej decyzji o odmowie zmiany zezwolenia, a tym samym nie znosiłaby konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę. Nie zasługiwał z kolei na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku, iż skarżąca odmówiła przedłożenia dokumentu, z którego wynikałoby uprawnienie do posługiwania się nazwą innych aptek, tj. nazwą "D.", a także pominięcie tego, że nie spełniono wymogów interesu społecznego i tego, że w toku postępowania administracyjnego nie wykazano, iż nazwa "D." należy do innego przedsiębiorcy. Wbrew ocenie skarżącej spółki M., uzasadnienie wyroku I instancji spełniało wymogi formalne określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. pierwsze); jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zd. drugie). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania (s. 1-4 uzasadnienia), zarzuty skargi (s. 4 i 5 uzasadnienia), stanowisko strony przeciwnej (s. 6 uzasadnienia), podstawę prawną i jej wyjaśnienie (s. 1 oraz 7-11 uzasadnienia). Sąd I instancji odniósł się również do prawidłowości zastosowanych przez organ przepisów postępowania administracyjnego (s. 6 i 11 uzasadnienia). To, że konkluzje w zakresie oceny prawnej Sądu I instancji okazały się odmienne od oczekiwanych przez GIF (i końcowo zreformowane przez Naczelny Sąd Administracyjny) nie oznacza, że uzasadnienie wyroku I instancji wykazywało wadliwości, które prowadziłaby do konieczności powtórzenia postępowania przed Sądem I instancji. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).