II SA/Ke 436/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. P. i W. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2022 r. [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2022 r. [...] Wojewoda (dalej jako "Wojewoda"), po rozpoznaniu odwołania Z. P. i W. P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2022 r. znak: GN- [...], sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2022 r., którą orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. jako działka nr [...] (obr. 0021). W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kontrolowane postępowanie dotyczy nieruchomości gruntowej, położonej w pasie pomiędzy ul. [...] (od północy) i ul. [...] (od południa), ujawnionej w dziale I księgi wieczystej [...] Z księgi tej wynika, że ww. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste do 31 marca 2080 r. W dziale II jako właściciel ujawniona jest Gmina K., a jako użytkownicy wieczyści gruntu W. i Z. małż. P. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Organ ustalił, że małżeństwo P. prawo użytkowania wieczystego tej działki nabyli w 2010 r. od Spółdzielni Mieszkaniowej "Domy Jednorodzinne" w K., której nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste w 1990 r. z przeznaczeniem na budowę osiedla domów jednorodzinnych. Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z 12 grudnia 2021 r. Spółka zwróciła się do organu pierwszej instancji o wydanie w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzji ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości przez zezwolenie na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. budowę sieci gazowej niskiego ciśnienia o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) 10 kpa, o średnicy dn 180 mm PE i długości 23 m oraz ustanowienie pasa strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi gazociągu) dla gazociągu niskiego ciśnienia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że celem inwestycji jest przebudowa istniejących, wyeksploatowanych sieci gazowych, mająca na celu poprawę bezpieczeństwa eksploatacji i zapewnienie ciągłości dostaw gazu do wszystkich odbiorców zlokalizowanych w rejonie trasy przebudowywanego gazociągu, tj. w rejonie ul. [...] w K. i na terenach przyległych. Wyjaśniono, że na powyższej działce zlokalizowany jest już gazociąg niskiego ciśnienia dn 200 mm stal. Natomiast w ramach inwestycji pn. "Przebudowa sieci gazowej n/c w m. K., ul. [...]", zostanie wykonany nowy gazociąg - z rur dn 180 mm PE o długości 23 mb. Trasa tego gazociągu została ustalona w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony oraz optymalny, uwzględniający potrzebę doprowadzenia gazu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych, usługowych oraz obiektów użyteczności publicznej zlokalizowanych po obu stronach ul. [...] oraz na terenach przyległych. Lokalizacja przewodu została uzgodniona z wymaganymi prawem budowlanym instytucjami, a jako obiekt infrastruktury podziemnej nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania istniejącego terenu, który po zakończeniu inwestycji zostanie przywrócony do stanu pierwotnego. Jak ustalił Wojewoda, podstawą wystąpienia z ww. wnioskiem jest decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej niskiego ciśnienia (maksymalne ciśnienie do 10 kPa włącznie) w ulicy [...] i na terenie przyległym do ulicy, na działkach nr nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb 0021 w K., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD- A; EFGH-E, IJKLŁMNOPO-I; RSTU-R; WXYV-W. Decyzja ta w części została zmieniona i utrzymana w mocy w pozostałej części ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2020 r. znak: [...] Dalej organ odwoławczy wskazał, że w trakcie rozprawy 1 lutego 2022 r. skarżący zwrócili się o zmianę lokalizacji planowanej sieci gazowej z pominięciem działki nr [...], a także usunięcie starych rur gazowych, znajdujących się na ich działce, zgodnie z informacją zawartą w piśmie Karpackiej Spółki Gazownictwa z 2012 r., które przedłożyli do akt sprawy. W ocenie skarżących w wyniku wybudowania na ich działce projektowanej sieci gazowej, działka stanie się bezużyteczna i bezwartościowa. Wskazali, że istniejąca dotychczas na działce sieć gazowa została odcięta, na co posiadają dokumentację fotograficzną. Stwierdzili, że skoro osiedle funkcjonuje od ponad roku bez odcinka gazowej rury przesyłowej posadowionej na działce nr [...], która została odcięta, to jest ona zbędna. Podnieśli również, że w związku z planami budowlanymi na przedmiotowym terenie od 10 lat zabiegają o usunięcie wszelkich mediów ze tej działki. Według skarżących postępowanie administracyjne jest przedwczesne, gdyż nie doszli do porozumienia ze Spółką, z powodu braku negocjacji i rokowań, które nie zostały przeprowadzone. Dodali, że negocjacje w dniu rozprawy również nie zostały przeprowadzone, a Spółka będzie się wzbogacała kosztem użytkowników bezprawnie, wymuszając na nich zgodę na przebieg gazociągu przesyłowego. Spółka podtrzymała zaś w całości wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości i wyjaśniła, że ograniczenie (strefa kontrolowana) będzie dotyczyło powierzchni 23 m2, a nie jak twierdzą skarżący 60 m2. W piśmie z 8 lutego 2022 r. Spółka podniosła, że nie stwierdziła aby ówczesna Karpacka Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K. deklarowała, że w przypadku przebudowy usunie infrastrukturę gazową z ww. nieruchomości na swój koszt. Poinformowano tylko, że infrastruktura gazowa może zostać przebudowana na koszt Spółki w momencie modernizacji sieci gazowej w latach przyszłych. Odnosząc się do kwestii odcięcia rury na działce [...], Spółka wyjaśniła, że ten odcinek infrastruktury gazowej jest integralną częścią modernizowanej obecnie sieci gazowej, podyktowanej poprawą stanu technicznego, czego skutkiem będzie dalsze, bezpieczne i bezawaryjne dostarczanie paliwa gazowego do odbiorców w następnych latach, a czego obecna sieć nie gwarantuje. Wyjaśniono, że w trakcie realizacji etapu inwestycji w ul. [...], po przebudowaniu danego odcinka sieci, dotychczas istniejący stary odcinek gazociągu stalowego został tymczasowo odcięty i zaślepiony od strony północnej. Działanie to było podyktowane względami bezpieczeństwa w celu uniknięcia przesyłu gazu ziemnego w awaryjnej części gazociągu. Połączenie gazociągu w ul. [...] z gazociągiem w ul. [...] biegnące przez działkę nr [...] jest niezbędne ze względu na konieczność utrzymania tzw. połączenia w pierścieniu sieci gazowej w celu zwiększenia zasilania sieci i ograniczenia spadków ciśnienia. Zaprojektowany przebieg gazociągu w minimalnym stopniu ogranicza ww. nieruchomość. W kolejnych pismach do organu skarżący wyrazili swój sprzeciw wobec inwestycji. Zawnioskowali nadto, aby organ lub Spółka nabyli prawo użytkowania wieczystego działki [...] za kwotę 350 tys. zł w związku z realizacją inwestycji, gdyż działka nie będzie przedstawiać żadnej wartości pieniężnej. Skarżący podnieśli, że jeśli organ wyda decyzję niekorzystną i krzywdzącą dla nich, zabierając część działki pod lokalizację rury, Spółka zostanie obciążona kwotą w wysokości 3000,00 zł miesięcznie naliczaną przed rozpoczęciem prac na ich działce zgodnie z art. 3052 k.c. oraz będą żądać zaległych opłat z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości licząc od 5 maja 2014 r. Wojewoda, na skutek odwołanie wniesionego od decyzji Prezydenta z 31 marca 2022 r. ograniczającej sposobu korzystania z części ww. nieruchomości, powołał się na art. 9a i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 1899 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") i podkreślił, że istniejąca w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna sprawia, iż wymienione w niej nieruchomości mogą zostać przeznaczone na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Spółka przed udzieleniem zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podjęła ze skarżącymi rokowania, gdyż od października 2019 r. do czerwca 2021 r. prowadzono korespondencję z użytkownikami wieczystymi w sprawie uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na wskazany powyżej cel, przesyłając m.in. wzór umowy na udostępnienie nieruchomości z proponowanymi różnymi przebiegami sieci przez nieruchomość. Z dołączonej do wniosku notatki służbowej, sporządzonej 24 października 2019 r. przez Spółkę wynika, że podczas spotkania z W. P. omawiany był wstępnie zaproponowany przez użytkownika przebieg przebudowywanej sieci gazowej wzdłuż granicy z działką nr [...] celem przeniesienia istniejącego gazociągu ze środka działki. Skarżący ewentualną zgodę na przebieg sieci przez nieruchomość uzależniał od zapłaty wynagrodzenia za tzw. służebność przesyłu oraz przedstawienia proponowanego rozwiązania na mapie z zaznaczonym przebiegiem gazociągu. Spółka 26 października 2019 r. udzieliła skarżącym informacji na temat proponowanego wynagrodzenia za służebność przesyłu z tytułu umieszczenia sieci gazowej na działce nr [...] oraz przedstawiła przebieg sieci gazowej na mapie. Jednakże skarżący nie zostali usatysfakcjonowani z wysokości zaproponowanego wynagrodzenia oraz podnieśli kwestię uwolnienia ich działki ze wszystkich mediów znajdujących się na niej, tzn. gazociągu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, sieci ciepłowniczej oraz kabli enn. Nie wyrazili zgody na podpisanie umowy na służebność przesyłu. Pismem z 1 października 2020 r. Spółka zwróciła się do skarżących z propozycją zawarcia umowy w sprawie ustanowienia służebności przesyłu na tej nieruchomości za jednorazowym wynagrodzeniem w kwocie 1841,50 zł, dołączając do pisma wzór umowy oraz mapę z proponowanym przebiegiem sieci gazowej wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...]. W odpowiedzi z 29 października 2020 r. skarżący nie wyrazili zgody na przestawioną propozycję przeprowadzenia rur gazowych na działce nr [...] oraz ustanowenie służebności przesyłu. Następnie Spółka pismem z 7 grudnia 2020 r. zwróciła się do stron o wyrażenie zgody na lokalizację sieci gazowej na ww. działce, proponując nowy przebieg sieci równolegle do zachodniej granicy działki, w pasie pomiędzy istniejącymi kablami energetycznymi, a istniejącą kanalizacją deszczową, deklarując, że gazociąg zostanie wykonany metodą bezwykopową - przewiertem przez całą nieruchomość. Skarżący w piśmie z 19 stycznia 2021 r. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie braku zgody na usytuowanie gazociągu przesyłowego na działce nr [...], wskazując szereg powodów, które uniemożliwiają przeprowadzenie sieci przez ich nieruchomość, m.in. wskazując na okoliczność, że działka jest budowlana, wiążą z nią plany życiowe i są osobami niepełnosprawnymi. Zaproponowali wykup nieruchomości za 270 tys. zł lub dzierżawę przez Spółkę zajętego pasa ziemi pod rurociąg przesyłowy gazowy w kwocie 1700 zł miesięcznie. W piśmie z 22 czerwca 2021 r. Spółka zwróciła się do skarżących z ostateczną prośbą o wyrażenie zgody na realizację inwestycji na działce nr [...], za jednorazowym wynagrodzeniem w kwocie 1841,50 zł, dołączając do pisma wzór umowy oraz mapę z proponowanym przebiegiem sieci gazowej wzdłuż wschodniej granicy działki [...]. Jednocześnie poinformowano, że niezajęcie stanowiska w ciągu 14 dni od otrzymania pisma skutkować będzie zakończeniem negocjacji i skierowaniem sprawy na drogę postępowania administracyjnego na podstawie art. 124 u.g.n. Pismem z 6 lipca 2021 r. skarżący wyjaśnili, że są w trakcie leczenia i rehabilitacji, zaś korespondencja dotycząca pisma Spółki nastąpi w późniejszym terminie. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że materiał dowodowy potwierdza, iż rokowania w niniejszej sprawie prowadzone były w sposób prawidłowy, a brak pozytywnego ich zakończenia uzasadniał złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n., weryfikacji organu nie podlegają okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielom takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla nich nie do przyjęcia. Strony pomimo przedstawienia swoich oczekiwań nie wypracowały wspólnego stanowiska, co skutkowało niepodpisaniem umowy. Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi formalne, związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w oparciu o art. 124 u.g.n. Brak osiągnięcia zgodnych stanowisk użytkowników wieczystych gruntu i Spółki w trakcie rokowań stanowił podstawę do wystąpienia przez Spółkę z wnioskiem z 12 grudnia 2021 r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Nadto organ odwoławczy ustalił, że przebieg trasy projektowanego gazociągu został szczegółowo przedstawiony na załączonej do wniosku mapie do celów projektowych, w skali 1:500, która stanowi załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2022 r. Na załączniku tym określono powierzchnię ograniczenia pokrywającą się z powierzchnią strefy kontrolowanej oraz jej szerokość wynoszącą 1,0 m (tj. po 0,5 m licząc od osi gazociągu) wyznaczoną zgodnie z rozporządzeniem. Z uwagi na to, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. winna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres, powierzchnia strefy trwałego ograniczenia została określona we wniosku i przedstawiona na mapie, jako pas o długości 23,00 m i szerokości 1,00 m, co daje 23,0 m2 terenu objętego trwałym ograniczeniem. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, że użytkownikom wieczystym gruntu proponowano różne rozwiązania techniczne, celem ustalenia najbardziej korzystnego przebiegu gazociągu, względem obecnego usytuowania w prawie centralnej części działki. Organ ocenił, że obecnie zaprojektowany przebieg gazociągu przez działkę nr [...], w odległości 0,6 m wzdłuż wschodniej granicy działki, w mniejszym stopniu ingeruje w nieruchomość niż obecny przebieg, zlokalizowany bliżej centralnej części działki. Biorąc pod uwagę, że planowana inwestycja stanowi obiekt infrastruktury podziemnej, Wojewoda przyjął, że dla skarżących jest to najmniej uciążliwy sposób realizacji, gdyż ostatecznie projektowane urządzenie nie zmieni obecnego sposobu korzystania z nieruchomości i nie pozbawi ich racjonalnego zagospodarowania działki w sposób dotychczasowy. Z kolei ustanowiony pas strefy kontrolowanej o szerokości 1 m (po 0,5 m z każdej strony od osi gazociągu) został ustalony zgodnie z wnioskiem Spółki, będącej przedsiębiorcą prowadzącym swoją działalność w sposób profesjonalny, a zatem posiadającym zarówno odpowiednią wiedzę, jak i doświadczenie w zakresie realizacji tego typu inwestycji. Analizując przebieg trasy gazociągu, Wojewoda wskazał, że gazociąg został zaprojektowany w pasie terenu przy granicy działki, a zatem nie będzie kolidował z ewentualną przyszłą zabudową działki. Podkreślił, że organy orzekające w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości są związane wydaną 25 czerwca 2020 r. decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co ma wpływ na zakres i sposób ograniczenia prawa własności. Zdaniem Wojewody, Prezydent Miasta K. wyważył interes prywatny z interesem publicznym, prawidłowo uznając, że wobec nadrzędności interesu społecznego, jakim jest cel publiczny (budowa gazociągu niskiego ciśnienia), sprawa nie mogła zostać załatwiona w sposób zgodny z interesem użytkowników wieczystych. Niewyrażenie przez skarżących zgody na ograniczenie korzystania z nieruchomości oraz na przeprowadzenie gazociągu przez nieruchomość nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ administracyjny jest uprawniony jedynie do badania spełnienia przesłanek zaistniałych w tym przepisie, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, wskazanej we wniosku uprawnionego podmiotu. W tym zakresie organ dokonał wszelkich czynności wynikających z norm prawnych wyrażonych w u.g.n., jak i k.p.a. Wojewoda podniósł, że organ pierwszej instancji sprawdził i ocenił, czy Spółka przeprowadziła rokowania z użytkownikami wieczystymi nieruchomości, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Okoliczność, że strony postępowania nie czuły się usatysfakcjonowane propozycjami Spółki związanymi z przebiegiem sieci gazowej na działce oraz proponowanym wynagrodzeniem za ustanowienie służebności nie może być utożsamiane z brakiem przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut braku odniesienia się przez organ do wniosku dowodowego skarżących, dotyczącego zbadania możliwości poprowadzenia sieci przez sąsiednie grunty z pominięciem spornej nieruchomości, gdyż wniosek ten wykracza poza uprawnienia organu wynikające z art. 124 u.g.n., co również wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji. Wojewoda podkreślił, że na rozprawie 1 lutego 2022 r. zobowiązano Spółkę do odniesienia się do kwestii przecięcia i zablokowania rury gazowej na działce [...]. Wyjaśnienia Spółki zostały przekazane organowi 18 lutego 2022 r., co zostało wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji tego organu. Nadto Wojewoda wskazał, że przez nieruchomość obecnie przebiegają w różnych jej częściach liczne sieci uzbrojenia podziemnego, w tym sieć gazowa umiejscowiona w centralnej części tej nieruchomości, o czym strony wiedziały nabywając prawo użytkowania wieczystego. Bezsporna jest zatem okoliczność, że nieruchomość, wobec umiejscowienia na niej istniejących od lat sieci uzbrojenia, posiada już ograniczenia, które wpływają na sposób i możliwość jej wykorzystania, niezależnie od braku formalnego ustanowienia na tej nieruchomości odpowiednich służebności przesyłu. Umieszczenie nowej sieci gazowej w innej części tej nieruchomości zgodnie z wnioskiem Spółki nie wpłynie na pogorszenie możliwości jej zagospodarowania, a biorąc pod uwagę nowy przebieg sieci gazowej przez działkę, będzie on umożliwiał jej wykorzystanie w większym zakresie. Wojewoda podniósł jednocześnie, że do zarzutów skarżących odniosła się również Spółka, wskazując m.in. w piśmie z 1 czerwca 2022 r., że zaproponowana trasa przebudowywanego gazociągu, którym doprowadzany jest gaz do budynków mieszkalnych jedno i wielorodzinnych, usługowych, obiektów użyteczności publicznej zlokalizowanych po obu stronach ul. [...] i terenach przyległych jest rozwiązaniem optymalnym i została ustalona w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony zgodnie z obecnym stanem wiedzy technicznej, uwzględniając istniejącą infrastrukturę podziemną. Po zakończeniu inwestycji teren zostanie przywrócony do stanu pierwotnego. Istniejący odcinek stalowy będzie trwale wyłączony z eksploatacji, co zminimalizuje oddziaływanie gazociągu na przedmiotową nieruchomość, a działka nr ewid. [...] zostanie uwolniona od infrastruktury gazowej w sposób umożliwiający realizację planowanej zabudowy działki budynkiem mieszkalnym. Zaproponowany przebieg gazociągu uwzględnia potrzeby właścicieli nieruchomości oraz pozwala na bezpieczne i bezawaryjne dostarczenie paliwa gazowego do odbiorców w ramach realizowanej przez Spółkę przebudowy sieci gazowej. Działający w imieniu Spółki projektant przeprowadził szereg czynności, tj. rozmów telefonicznych, wizyt w terenie, wysyłając pisma negocjacyjne do użytkowników wieczystych. Zaproponowano również podpisanie umowy o ustanowieniu odpłatnej służebności przesyłu. Na prośbę skarżących przesunięto sieć gazową ze środka działki w kierunku jej wschodniej granicy, a także zmieniono trasę przyłącza gazu z włączeniem do gazociągu w ul. [...]. Mimo wielu starań, spełnienia części oczekiwań użytkowników działki, próby pozyskania prawa dysponowania działką nr [...] zakończyły się niepowodzeniem. Organ odwoławczy przytoczył treść stanowiska Spółki z 8 lutego 2022 r. odpowiadając na kolejne zarzuty odwołania. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewoda wskazał, że nie znalazł przesłanek, które w jego ocenie uzasadniałyby uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2022 r., a także spełnienia żądań skarżących w zakresie zobowiązania Spółki do przedłożenia dokumentów potwierdzających podejmowanie rozmów, względnie negocjacji z właścicielami sąsiadujących działek w stosunku do działki [...], wskazania właścicieli tych działek, przedłożenia projektów przeprowadzenia sieci gazowej w innych lokalizacjach, na sąsiednich i dalszych działkach, jak też zwrotu kosztów postępowania, czy kosztów ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że niniejsze postępowanie jest jedynie etapem przygotowania do realizacji budowy gazociągu i ma na celu uzyskanie przez inwestora zgody na wejście na nieruchomość, w sytuacji, gdy strony nie doszły do porozumienia w wyniku prowadzonych rokowań. Decyzja udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac, określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowi dowód posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiedli Z. P. i W. P., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 124 ust. 1 - 4 i ust. 6 - 7 u.g.n. poprzez utrzymanie przez organ w mocy decyzji naruszającej prawo własności bez dokonania analizy sprawy, wszechstronnego jej rozpoznania i dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, brak przeprowadzenia należytych rokowań z właścicielami nieruchomości, brak przeprowadzenia wszechstronnej analizy dokumentacji i dowodów w sprawie, na które powołuje się Spółka oraz skarżący, braku bezstronności przy wydawaniu decyzji obarczonej błędem, a obciążającej dobra materialne skarżących, brak wzięcia pod uwagę zmiany charakteru nieruchomości na budowlaną, jak też błędne uznanie, że wydana decyzja nie będzie miała negatywnych skutków w postaci dalszego, niezakłóconego korzystania z nieruchomości, a także bezpodstawnego uznania przez organ, że skoro działka jest już obciążona innymi obiektami, to można ją bez przeszkód obciążać dalszymi prawami na rzecz osób trzecich, uznanie przez organ, iż sposób przeprowadzenia gazociągu nie narusza w istotnym stopniu możliwości niezakłóconego korzystania z działki i jej zagospodarowania; jednocześnie organ zbagatelizował żądanie nabycia przez wnioskodawcę działki lub pasa działki; przepis ten wprost wskazuje, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a co zatem idzie przed wydaniem decyzji powinny być wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności, zaś w ocenie skarżących nie zaistniały przesłanki niezbędne do wydania przedmiotowej decyzji; danie nieuzasadnionego przymiotu wiarygodności twierdzeniom Spółki, a które to okoliczności mają decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 2) art. 7, art. 7a § 1 i § 2 k.p.a. przez naruszenie naczelnej zasady praworządności i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz niezałatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony skarżącej; brak wnikliwego zbadania sprawy, zbagatelizowanie stanowiska i wniosków skarżących, a które to okoliczności mają decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z uchybieniem obowiązku pogłębiania zaufania skarżących do organu administracji publicznej, a wręcz generując brak tego zaufania, uchybiając podstawowym zasadom proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron, podczas gdy organ dał nieuzasadniony przymiot wiarygodności twierdzeniom Spółki, ze zbagatelizowaniem interesu skarżących, co też skutkowało wydaniem obarczonej wadą decyzji i utratą zaufania skarżących do organu; 4) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że właściciele działki o nr ew. [...] obr. 0021 K. dotychczas nigdy nie ustanowili służebności przesyłu rur gazowych na tej działce, nadto działka ta uległa przekształceniu na działkę budowlaną, a skarżący planują w najbliższej przyszłości wybudować budynek mieszkalny w obrębie ww. działki, brak zgromadzenia i analizy dowodów, na które powołuje się Spółka oraz niewzięcie pod uwagę, że rura gazowa jest rurą zastępczą na wypadek awarii, a nie główną oraz zignorowanie przez organ stanu faktycznego obowiązującego od 2020 r. - przecięcie rury gazowej z jej zaślepieniem, co stanowi o braku korzystania z niej, a także jej zbędności w tejże lokalizacji, błędnego uznania, że sytuacja skarżących nie ulegnie pogorszeniu w związku z podjęciem decyzji jak obecnie przez organ, błędne ustalenie faktów oraz błędną interpretację dokumentów urzędowych; błędne przyjęcie przez organ stanowiska wnioskodawcy odnośnie złożonej korespondencji SMS pomiędzy stronami, a w tym próby wprowadzenia w błąd skarżących przez Spółkę, nadto uchybienie polegające na dokonaniu dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dołączonych do wniosku dokumentów dotyczących prowadzonych przez strony rokowań, co do sposobu przeprowadzenia gazociągu i uznaniu przez organ, że rokowania odbyły się i były wystarczające, w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n., aby wydać zaskarżoną decyzję, w sytuacji gdy skarżący rozważali wyrażenie zgody na budowę gazociągu pod warunkiem stosownej odpłatności, odpowiedniej do stopnia ograniczeń wynikających z umowy służebności przesyłu, mając na uwadze fakt, że przedmiotowa inwestycja znacząco ograniczy możliwość zabudowy działki; 5) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przeprowadzenia objętego wnioskiem skarżących dowodu, mimo wyraźnego żądania, a dotyczącego zobowiązania Spółki do przedłożenia stosownej dokumentacji w sprawie, gdzie żądanie skarżących miało niezwykle istotne znaczenie dla sprawy, a organ w całości pominął i zbagatelizował to żądanie, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, naruszenia zasady wszechstronnego rozpoznania sprawy i materiału dowodowego; 6) art. 21 § 1 i § 2 Konstytucji RP przez naruszenie prawa do ochrony własności polegającej na nieuzasadnionym ograniczeniu skarżącym sposobu korzystania z należącej do nich nieruchomości, co w konsekwencji tego ograniczenia uniemożliwia skarżącym wznoszenie obiektów budowlanych dostosowanych do ich potrzeb jako osób niepełnosprawnych ze znaczną niepełnosprawnością narządu ruchu, nieruchomość straciła na wartości rynkowej, a nadto ograniczenie to nastąpiło bez słusznego odszkodowania, przez co skarżący ponieśli znaczną szkodę osobistą, majątkową oraz prawną; 7) art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, narażając skarżących na znaczną stratę finansową, niemożność swobodnego rozporządzania przysługującym im prawem użytkowania wieczystego i decydowania o przeznaczeniu działki zgodnie z własną wolą i planami; Jednocześnie skarżący wnieśli o: - zobowiązanie Spółki do przedłożenia dokumentów potwierdzających podejmowanie rozmów, względnie negocjacji z właścicielami sąsiadujących działek w stosunku do działki nr [...] wraz z potwierdzeniami nadań przesyłek listowych lub innym potwierdzeniem dokonania czynności, wskazania w jaki sposób Spółka przeprowadzała ww. czynności, jakie były propozycje Spółki, wskazania właścicieli tych działek, przedłożenie projektów przeprowadzenia sieci gazowej w innych lokalizacjach, na sąsiednich i dalszych działkach w celu ustalenia, czy Spółka faktycznie wykonała opisywane przez siebie działania, czy w sposób wyczerpujący przeprowadziła czynności zanim zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie, czy Spółka dopuściła się rażącego zaniechania swych obowiązków i narażenia skarżących na niekorzystne skutki - pod rygorem uznania, iż Spółka nie dokonała czynności zmierzających do ustalenia innego przebiegu sieci gazowej; - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dotychczas przedłożonych przed organem dokumentów oraz z zeznań świadka - E. P. oraz skarżących na potwierdzenie, że rokowania nie zostały przeprowadzone prawidłowo przez Spółkę, możliwości przeprowadzenia rur sieci gazowej na obszarze innych - sąsiadujących nieruchomości, wyłączenia z użytkowania i zaślepienia dotychczasowej rury przesyłowej przebiegającej przez działkę skarżących od ok. 2 lat, planów dotyczących zagospodarowania nieruchomości, stanu zdrowia skarżących, konieczności posadowienia obiektu spełniającego warunki przystosowane dla osób niepełnosprawnych na działce nr [...], prowadzonych rozmów i podejmowanych działań w celu usunięcia wszelkich urządzeń z obszaru nieruchomości skarżących, rozmów i ustaleń dotyczących usunięcia rur przesyłowych w trakcie przebudowy sieci gazowej, etc. W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2022 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody, zarzuty zawarte w skardze nie wnoszą żadnych nowych istotnych dla sprawy okoliczności, mogących wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia. Na rozprawie 11 października 2022 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę. Wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka pozostawił do uznania Sądu. Skarżąca oświadczyła, że nie wyraża zgody na żadną lokalizację gazociągu na jej działce. Sąd oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a., stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje szczególny przypadek ograniczenia prawa własności. Polega on na znoszeniu przez właściciela (użytkownika wieczystego) przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości, a polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ograniczenie to następuje na skutek zezwolenia udzielonego przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej podmiotowi wykonującemu prace związane z budową obiektów lub urządzeń. Przed wszczęciem postępowania zmierzającego do wydania zezwolenia przewidziano możliwość uzyskania zgody właściciela (lub użytkownika wieczystego) na wykonywanie prac. W tym celu osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie zobowiązana została do przeprowadzenia wcześniejszych rokowań z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. W przypadku braku jego zgody istnieje obowiązek dołączenia do wniosku dokumentów z przeprowadzania tych rokowań (art. 124 ust. 3 w/w ustawy). Jak z powyższego wynika, wydanie przez starostę decyzji opartej na treści art. 124 ust. 1 u.g.n. ustawodawca uzależnia od sytuacji, w której pomimo przeprowadzonych rokowań nie doszło do porozumienia pomiędzy osobą lub jednostką organizacyjną a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości na realizację robót na jego terenie. W przywołanym art. 124 ust. 1 u.g.n. został zawarty też warunek, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja jest inwestycją celu publicznego, co potwierdza decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego wydana przez Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] czerwca 2020 r. Zgodnie z tą decyzją przedmiotowa inwestycja celu publicznego ma zostać zrealizowana na działce nr [...], której użytkownikami wieczystymi są skarżący. Decyzja ta jest ostateczna i to ona rozstrzygnęła o zasięgu terenu do lokalizacji inwestycji, o której chodzi w tej sprawie. Z tego powodu wszystkie zarzuty skargi, ale także wnioski skargi (o zobowiązanie do złożenia dokumentacji z negocjacji z właścicielami nieruchomości sąsiednich), które koncentrują się na potrzebie zlokalizowania inwestycji poza terenem działki nr [...], są niezasadne i spóźnione. Organ wyjaśnił te kwestię w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co czyni chybionym także te zarzuty strony skarżącej, które dotyczą niewyjaśnienia i nieprzeprowadzenia przez Wojewodę dowodów na okoliczność prowadzenia przez inwestora rozmów z właścicielami sąsiednich działek odnośnie możliwości zlokalizowania inwestycji na tych nieruchomościach. Nie są również trafne podnoszone w skardze zarzuty dotyczące pozorności, nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonych rokowań pomiędzy inwestorem a skarżącymi. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dowody z przeprowadzonych rokowań pomiędzy inwestorem i skarżącymi. Rokowania te niewątpliwie nie doprowadziły do zawarcia między stronami stosownej umowy, co na gruncie art. 124 u.g.n. oznacza, że użytkownicy wieczyści nie wyrazili zgody na wykonywanie prac. Wskazać jednakże należy, że brak jest ustawowej definicji rokowań oraz wymagań, jakie rokowania te miałyby spełniać. W aktach sprawy znajdują się pisma wnioskodawcy kierowane do skarżących zawierające oferty zawarcia umowy. W toku prowadzonych rokowań doszło do przeprojektowania przebiegu sieci gazowej ze środka działki w kierunku jej wschodniej granicy (0.5 m od granicy z działką nr [...]), tak aby przebiegała ona w sposób jak najmniej uciążliwy dla użytkowników wieczystych. Ta lokalizacja gazociągu początkowo była do zaakceptowania przez skarżących, ale ich żądania finansowe w zamian za wyrażenie zgody na proponowany przebieg gazociągu były dalece rozbieżne z finansową propozycją inwestora za ustanowienie służebności przesyłu. Nie można pomijać także tej okoliczności, że w trakcie rokowań inwestor proponował przebieg trasy wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...], ale wobec niemożności spełnienia przez inwestora finansowych oczekiwań skarżących (nawet w zakresie zbliżonym do żądań użytkowników wieczystych) również ta propozycja nie uzyskała aprobaty skarżących, ponieważ domagali się oni zrealizowania gazociągu z pominięciem całkowicie działki nr [...]. To stanowisko potwierdziła na rozprawie przed Sądem Z. P., która oświadczyła, że nie wyraża zgody na żadną lokalizację gazociągu na jej działce. Zatem ani wymiana korespondencji, ani rozmowy telefoniczne, ani też spotkania pomiędzy przedstawicielem inwestora i skarżącymi nie doprowadziły do konsensusu stron biorących udział w rokowaniach. Wskazane powyżej okoliczności świadczą w sposób bezsporny, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak porozumienia pomiędzy stronami toczących się rokowań nie może stanowić podstawy do ich oceny jako pozornych. Zaznaczyć przy tym należy, że proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, albowiem rozbieżności co do kwoty rekompensaty mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do uzyskania porozumienia (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1274/09, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie mogły odnieść także rezultatu wszystkie te zarzuty skargi, które odnoszą się do wydania decyzji z naruszeniem przepisów Konstytucji RP. Po pierwsze, Konstytucja RP dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości na mocy ustawy, w tym wypadku możliwość taka wynika z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po drugie, w myśl art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zatem decyzje kontrolowane w tej sprawie nie pozbawiają skarżących prawa do uzyskania odpowiedniego odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – działki nr [...]. Po trzecie, dopiero jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (art. 124 ust. 5 u.g.n.). Zatem przedwczesne są zarzuty skarżących związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości bez słusznego odszkodowania. Dodatkowo należy wyjaśnić, że organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania związanych z przecięciem i zaślepieniem odcinka gazociągu biegnącego przez działkę nr [...], jak również odnośnie pisma Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w T. z 27 lutego 2012 r. Ta argumentacja została oparta o przekonujące wyjaśnienia inwestora. W świetle powyższego skarga okazała się niezasadna. Zaistniały bowiem przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jeszcze raz należy podkreślić, że brak zgody skarżących na zaproponowane warunki przez inwestora, nawet jeśli te warunki znacznie odbiegają od oczekiwań skarżących, nie wpływa na legalność kontrolowanych przez Sąd decyzji. Przepisy prawa nie wymagają bowiem, aby w toku rokowań inwestor przedstawił warunki zawarcia umowy zawierającej zgodę na realizację inwestycji zbliżone do tych oczekiwanych przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości. Istotne jest to, aby właściciel (użytkownik wieczysty) otrzymał od inwestora propozycję zawarcia konsensusu w kwestii lokalizacji inwestycji celu publicznego na jego nieruchomości przed wszczęciem postępowania z art. 124 u.g.n., aby miał realną możliwość ustosunkowania się do tej propozycji i zaproponowania własnych warunków do wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia na jego nieruchomości. A w tej sprawie takie rokowania się odbyły. Sąd, kontrolując wypełnienie przez organy administracji orzekające w tej sprawie procesowych obowiązków wynikających z zasad postępowania administracyjnego, nie dopatrzył się naruszeń prawa. Nie stanowi o naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie niespełniające oczekiwań stron, o ile działania organu opierają się o przepisy prawa, jak w tym wypadku. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, posobnie jak decyzji organu pierwszej instancji, w sposób wnikliwy i wszechstronny wyjaśnia motywy podjętej decyzji. Sąd oddalił dowód z zeznań świadka, albowiem przeprowadzenie takiego dowodu przed sądem administracyjnym, z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a., jest niedopuszczalne. Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.