III OSK 1793/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 261/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P.Z. na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 261/22 odrzucił skargę P.Z. (dalej: "skarżący") na bezczynność P. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: "spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji wskazano, że skarżący wniósł w dniu 22 listopada 2022 r. skargę na bezczynność spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego w dniu 29 kwietnia 2022 r. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynikało natomiast, że w dniu [...] czerwca 2022 r. spółka wydała decyzję o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej z wniosku skarżącego z dnia 29 kwietnia 2022 r. Sąd I instancji uznał, że postępowanie wywołane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zakończyło się przed wniesieniem skargi wydaniem decyzji, a w konsekwencji odpadł cel skargi na bezczynność, którym jest zobowiązanie bezczynnego organu do wydania aktu lub dokonania czynności bezprawnie zaniechanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (CBOSA). Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2023 r., o sygn. II SAB/Kr 261/22 wywiódł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, tj. art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 104 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na wadliwym przyjęciu, że organ wydał decyzję i doręczył ją stronie skarżącej, w sytuacji, gdy przedmiotowej decyzji nie doręczono w sposób określony przepisami prawa, przez co należy uznać, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie zostało zakończone, a zatem skarga na bezczynność organu nie podlegała odrzuceniu; II. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym uzasadnieniu postanowienia, poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że organ wydał decyzję i została ona doręczona stronie skarżącej, w sytuacji, gdy w ocenie strony skarżącej decyzja nie istnieje w obrocie prawnym, i nie wiąże strony skarżącej. Na tych podstawach wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 4. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie uznał, że w sprawie została wydana jakakolwiek decyzja, i że została ona doręczona stronie skarżącej. Pismo organu zatytułowane "decyzja" nie posiadało podpisów osób upoważnionych do reprezentowania organu. Nazwiska osób, które widnieją na końcu "decyzji" nie stanowią takiego podpisu. Pismo to również nie zostało doręczone stronie skarżącej, bowiem otrzymała ona wyłącznie wydruk projektu decyzji, co nie może zostać uznane za doręczenie decyzji, wywołujące skutki prawne - które uzasadniałyby odrzucenie skargi przez Sąd I instancji. W konsekwencji skarżącemu nie doręczono oryginału decyzji, przez co uznać ją należy za decyzję nieistniejącą, która nie korzysta z przymiotu prawidłowości, skutkiem nie weszła do obrotu prawnego, a więc odrzucenie skargi było bezzasadne. Pozbawione podstaw byłoby więc złożenie odwołania od takiej decyzji, albowiem byłoby ono przedwczesne. W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wskazano, że zgodnie z dominującym orzecznictwem sądowo-administracyjnym niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu administracji publicznej, która polega na niedoręczeniu decyzji. Organ wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że decyzja została wydana, a więc odpadł cel skargi na bezczynność, którym jest zobowiązanie bezczynnego organu do wydania aktu lub dokonania czynności bezprawnie zaniechanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. poz. 1634 ze zm; dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Niemniej jednak, ważne jest podkreślenie, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w pkt I petitum skargi kasacyjnej nie zostały powiązane z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Niemniej jednak stosując się do wytycznych uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 należało odnieść się krótko do ich treści. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan obiektywnej bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku ustaje już w chwili wydania decyzji, sprawa zostaje bowiem załatwiona. Termin wyznaczony organowi administracji publicznej na załatwienie sprawy zostaje więc zachowany, jeśli w okresie jego biegu organ wyda rozstrzygnięcie. Termin, w jakim nastąpi doręczenie stronie tego rozstrzygnięcia nie jest zatem relewantny dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, który już w chwili wydania decyzji nie pozostaje w bezczynności opisanej w art. 37 § 1 k.p.a. Instytucje bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania odnoszą się do załatwienia sprawy administracyjnej. Nie jest zasadny zarzut wskazany w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowane skargą kasacyjną postanowienie. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną zaistniałego stanu faktycznego przez Sąd I instancji nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy pomocy zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.