VII SA/Wa 427/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 stycznia 2026 r., nr 55/OPO/2026 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 20 stycznia 2026 r., nr 55/OPO/2026 Wojewoda Mazowiecki powoływany dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy", "organ II instancji" działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), dalej jako "Kpa" po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o. o. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 4 grudnia 2025 r., Nr 456/BIA/PB/2025/O odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na terenie nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...] , przy ul. C. w W. , uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 4 grudnia 2025 r., Nr 456/BIA/PB/2025/O i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : W dniu 31 października 2024 r., do Prezydenta m. st. Warszawy wpłynął wniosek Inwestora – P. Sp. z o.o., dotyczący budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] , obręb [...] , przy ul. C. w W. . W dniu 9 grudnia 2024 r., wydane zostało postanowienie, znak: UD-II-WAB- 6740.628.2024.AZU nakładające na Inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Inwestor w dniu 16 stycznia 2025 r. złożył pismo z prośbą o zawieszenie postępowania w celu uzyskania niezbędnych dokumentów potrzebnych do uzupełnienia nieprawidłowości. Zgodnie z prośbą Inwestora organ postanowieniem z 16 stycznia 2025 r. zawiesił postępowanie. W dniu 20 listopada 2025 r. Inwestor przedłożył Organowi I instancji poprawioną dokumentację projektową, składając jednocześnie wniosek o podjęcie postępowania. Organ I instancji postanowieniem z 21 listopada 2025 r., znak : UD-II-WAB-6740.628.2024.AZU/APO podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Organ pismem z 21 listopada 2025 r., zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego. Wskazał również niespełnione przez Inwestora przesłanki, wyznaczając nowy 7 dniowy termin na dostarczenie wymaganych dokumentów. Decyzją z 4 grudnia 2025 r., Nr 456/BIA/PB/2025/O Prezydent m. st. Warszawy odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] , obręb [...] , przy ul. C. w W. . W uzasadnieniu decyzji Prezydent m.st. Warszawy wskazał na niewywiązanie się przez Inwestora z pkt 4 postanowienia z 9 grudnia 2024 r. wzywającego do uzupełnienia braków w dokumentacji, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418), powoływanej dalej jako: "P.b". Podstawą decyzji odmownej jest nieprzedłożenie przez Inwestora uzgodnienia zarządcy drogi, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889), powoływanej dalej jako: "u.d.p.", dotyczącego możliwości połączenia działek z drogą klasy L (w zakresie włączenia ruchu samochodowego w oparciu o istniejące rozwiązania komunikacyjne i stan faktyczny) oraz opinii komunikacyjnej. Od powyższej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy odwołanie złożył Inwestor. Rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał, że przepis art. 35 P.b. wskazuje, jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 P.b. w przypadku stwierdzenia braków materialno-prawnych, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wydając decyzję odmowną, organ zobowiązany jest jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 P.b. nie zostały przez Inwestora spełnione. Zdaniem Organu II instancji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Organu I instancji, że uzgodnienie z zarządcą drogi oraz brak opinii komunikacyjnej może być podstawą do wydania decyzji odmownej w sprawie pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że za bezpodstawnością żądania od inwestora uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, opowiedział się Departament Prawny Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (pismo z 25 lutego 2022 r.) oraz Departament Architektury, Budownictwa i Geodezji Ministerstwa Rozwoju i Technologii (pismo z 13 stycznia 2023 r.). Słusznie podnosi się tam, że skoro z treści art. 35 ust. 3 u.d.p. nie wynika obowiązek przedłożenia przedmiotowego uzgodnienia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę to w aspekcie konstytucyjnej zasady praworządności wymaganie tego rodzaju dokumentu od inwestora uznać trzeba za niedopuszczalne. Uzupełniając to stanowisko organ zwrócił uwagę, że art. 35 ust. 3 u.d.p. znajduje zastosowanie jedynie na etapie planistycznym, a nie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Taki wniosek wynika z jednoznacznej dyspozycji przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), która przewiduje, że decyzję o lokalizacji inwestycji publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W ocenie Wojewody, uznanie stanowiska organu I instancji za słuszne byłoby równoznaczne z tym, że w szeroko rozumianym procesie budowlanym kwestia uzgodnienia z zarządcą drogi podlegałaby dwukrotnej weryfikacji ze strony organów administracji publicznej. W konsekwencji taki stan rzeczy mógłby prowadzić do sytuacji w której na etapie planistycznym zarządca drogi mógł uzgodnić pozytywnie projektowane zamierzenie, natomiast później, przykładowo po zakupie działki przez inwestora, przygotowaniu projektu budowlanego oraz poniesieniu przez inwestora znacznych nakładów finansowych, zarządca drogi mógłby następnie nie uzgodnić już tego samego zamierzenia budowlanego. Taka sytuacja potencjalnie mogłaby się wiązać z ryzykiem, które byłoby nie do zaakceptowania z perspektywy inwestora. Odnosząc się do konieczności przedłożenia przez inwestora decyzji zarządcy drogi publicznej o zezwoleniu na lokalizację (przebudowę) zjazdu na teren inwestycji organ odwoławczy podkreślił, że jakkolwiek taki obowiązek formułuje art. 29 ust. 3a u.d.p. to jednak przepis ten powinien być odczytywany wspólnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., do którego wprost nawiązuje. Drugi z przywołanych przepisów dotyczy natomiast kwestii budowy lub przebudowy zjazdu, stąd też skoro inwestor w opiniowanej sprawie nie nosi się z zamiarem budowy (przebudowy) zjazdu, gdyż ten został zrealizowany w związku z inną inwestycją, to brak jest uzasadnienia do żądania zezwolenia, o którym stanowi art. 29 ust. 3a u.d.p. Przepisy P.b. nie wymuszają obejmowania dokumentacją projektową zjazdów, o ile nie stanowią one przedmiotu zamierzenia budowlanego inwestora. Co więcej, budowa zjazdu z drogi gminnej i powiatowej została zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b. w ogóle wyłączona spod reglamentacji P.b. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają zatem kompetencji ani do przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy takiego zjazdu, ani do orzekania w tym przedmiocie w pozwoleniu na budowę, gdyż w tym przypadku unormowanie z art. 29 ust. 5 P.b. Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Wojewoda wskazał, że zarówno z przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. jak i art. 35 u.d.p. nie wynika, aby uzgodnienie zarządcy drogi wymienione w art. 35 ust. 3 u.d.p. miałoby być załączane do wniosku o pozwolenie na budowę czy do projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Wojewoda wskazał, że w ocenie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, dalej : "GINB" przepis ten, tj. art. 29 ust. 3a u.d.p., należy rozumieć w ten sposób, że jeśli inwestor będzie składał wniosek o pozwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu lub dokonywał zgłoszenia budowy lub przebudowy zjazdu, wówczas do takiego wniosku czy zgłoszenia należy dołączyć zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W przypadku zaś, gdy wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmuje budowy ani przebudowy zjazdu, a w projekcie budowlanym wskazano, że zjazd będzie realizowany według odrębnego opracowania, dołączenie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest konieczne tylko w sytuacji, gdy bez tego zjazdu działka nie będzie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W ocenie Wojewody, Organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu nie poczynił odpowiednich działań i nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów, zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Powyższe dotyczy w szczególności ustaleń, co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wymaganymi zgodnie z treścią art. 35 P.b. Zdaniem Wojewody, uzasadnienie organu I instancji jest lakoniczne i nie wynika z niego, że Organ poczynił wszelkie starania co do ustalenia powyższego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ I instancji skupił się jedynie na niewywiązaniu się przez Inwestora z pkt 4 postanowienia z 9 grudnia 2024 r., wzywającego do uzupełnienia braków w dokumentacji, wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że ma wątpliwości co do zgodności planowanej inwestycji z § 6 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoływanego dalej jako: "m.p.z.p." w kwestii ilości zaprojektowanych kondygnacji. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu cyt.: "ustala się nieprzekraczalną wysokość nowo realizowanej zabudowy mieszkaniowej i usługowej do 2 kondygnacji z poddaszem użytkowym, nie więcej niż 10 m n.p t. do kalenicy dachu." Wojewoda wyjaśnił, że przepisy nie zwierają definicji poddasza użytkowego. Nie została ona także zawarta w planie miejscowym. Jednak sposób rozumienia poddasza użytkowego można wyprowadzić z treści § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), dalej "Rozporządzenie". W myśl bowiem § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Wojewoda wskazał, że jak wynika z Projektu architektoniczno-budowlanego załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, w tym z "Przekroju A-A" i "Przekroju C-C" (nr rys. 14 i nr rys. 16 projektu) wysokość ostatniej 3 kondygnacji w świetle będzie wynosiła od 2,34 m - przekrój A-A, do 2,89 m - przekrój C-C. Zatem wysokość pomieszczeń na wszystkich trzech kondygnacjach będzie wynosić ponad 2,5 m (zgodnie z danymi zawartymi na "Przekroju A-A" i "Przekroju C-C"), co spełnia wymogi określone w § 72 ust. 1 Rozporządzenia w zakresie minimalnej wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wojewoda podkreślił, że wysokość poszczególnych kondygnacji nie różni się znacząca od siebie, a zastosowane minimalne skosy niewiele wpływają na inny odbiór wizualny ostatniej kondygnacji w stosunku do pozostałych. W ocenie organu odwoławczego, nie można zatem uznać, że zaprojektowane poddasze użytkowe odróżnia się w sposób oczywisty od niższych kondygnacji. Forma architektoniczna budynku, przedstawiona na rysunkach może zatem wskazywać, że powstanie budynek z trzema kondygnacjami nadziemnymi, z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na każdej z nich, z dachem, w przeważającej części płaskim, który nie podkreśla w żaden sposób wyjątkowego charakteru poddasza użytkowego (stanowiącego trzecią kondygnację). Wojewoda stwierdził, że Organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien ustalić czy będący przedmiotem niniejszego postępowania projekt budowlany - przewiduje w istocie 3 kondygnacje, co byłoby sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym, który dopuszcza maksymalną wysokość zabudowy: do 2 kondygnacji w tym poddasze użytkowe. Kolejną kwestią, którą Organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest również spełnienie przez Inwestora wskaźnika dotyczącego wymaganej przez mpzp ilości miejsc postojowych. § 6 ust. 2 pkt 14 mpzp stanowi, że kwestię tę należy rozpatrywać na podstawie wytycznych zawartych w § 20 mpzp, który to przepis w pkt 2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewiduje - "2 miejsca postojowe na dom jednorodzinny, połowę budynku bliźniaczego lub segment w zabudowie szeregowej." Zamierzona inwestycja dotyczy budowy: dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej - dla których jak wynika z projektu, Inwestor zaprojektował łącznie 4 miejsca postojowe - czyli po dwa na zaprojektowane 2 budynki. Bezspornie projekt budowlany przewiduje dwa budynki (w zabudowie bliźniaczej) o czym świadczy dylatacja między nimi, a każdy z tych budynków posiada dwa lokale - zatem kierując się wytyczną mpzp: 2 miejsca postojowe na połowę budynku bliźniaczego (co stricte przekłada się na lokal mieszkalny - połowa bliźniaka) - zaprojektowanych miejsc powinno być 8, czyli dwa razy więcej. W ocenie Organu odwoławczego, ilość miejsc parkingowych zaproponowana przez Inwestora w przedłożonym projekcie, w kontekście ww. przepisu planu miejscowego, wymaga dogłębnej analizy Organu I instancji. Reasumując Wojewoda stwierdził, że Organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, w tym art. 35 ust. 1 P.b., tym samym nie podjął wszystkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Wojewody Organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 Kpa w zakresie braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i nie wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy. Organ I Instancji nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. ustawy Prawo budowlane. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezydent m.st. Warszawy powinien dokonać sprawdzeń wymienionych w art. 35 ust. 1 P.b. Następnie, Organ I instancji powinien zobowiązać Inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w niniejszej decyzji oraz ewentualnie innych nieprawidłowości, dostrzeżonych w toku ww. sprawdzeń. Każdy z obowiązków nałożonych na Inwestora powinien być poparty podstawą prawną, tj. wskazaniem naruszonego przepisu. Następnie, Organ I instancji powinien ocenić, czy wskazane nieprawidłowości zostały usunięte i wydać decyzję o odmowie lub udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, uwzględniając przed jej wydaniem wskazania niniejszej decyzji. Wobec powyższego, Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 4 grudnia 2025 r., Nr 456/BIA/PB/2025/O. Sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 stycznia 2026 r, nr 55/OPO/2026 wniósł P. Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 Kpa - poprzez jego zastosowanie mimo braku ustawowych przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przy braku wykazania łącznie, że: a) decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz b) "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", podczas gdy organ odwoławczy dysponował materiałem pozwalającym na wydanie decyzji merytorycznej (reformatoryjnej) albo co najmniej nie wykazał realnej "konieczności" dodatkowych ustaleń w stopniu uzasadniającym kasację, II. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 Kpa - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewykazanych przesłankach kasacji, podczas gdy kontrola w trybie sprzeciwu dotyczy właśnie istnienia (bądź braku) przesłanek art. 138 § 2 Kpa. III. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa - przez przyjęcie przez organ odwoławczy hipotetycznych "wątpliwości" (dot. kondygnacji i miejsc postojowych) jako podstawy kasacji, bez wykazania, że organ I instancji nie mógł ich wyjaśnić w toku postępowania oraz bez przedstawienia, na czym polega nieusuwalna luka dowodowa uzasadniająca kasatoryjność. IV. art. 7a § 1 Kpa (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony) - przez przyjęcie wykładni ograniczającej uprawnienie inwestycyjne Skarżącego w sytuacji, gdy ewentualne wątpliwości interpretacyjne postanowień planu miejscowego powinny być rozstrzygane na korzyść strony, jako że postępowanie dotyczy ograniczenia uprawnienia (uzyskania pozwolenia). W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca rozwinęła zarzuty i podała argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r., poz. 143), powoływanej dalej jako: "ppsa" wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. W postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ. Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa (art. 64b § 3 ppsa). Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 Kpa w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważyć należy, że decyzja na podstawie art. 138 § 2 Kpa może być wydana w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie norm prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie powinno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 Kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Badając, w świetle powyższych kryteriów, zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego była decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 4 grudnia 2025 r., Nr 456/BIA/PB/2025/O odmawiająca zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na terenie nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...] , przy ul. C. w W. . Jak trafnie zauważył Wojewoda Organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu nie poczynił odpowiednich działań i nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów, zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Organ I instancji się skupił się tylko i wyłącznie na niewywiązaniu się przez Inwestora z pkt 4 postanowienia z 9 grudnia 2024 r., wzywającego do uzupełnienia braków w dokumentacji poprzez przedłożenie uzgodnienia zarządcy drogi na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. o możliwości połączenia działek z drogą klasy L oraz opinii komunikacyjnej. W ocenie organu odwoławczego, uzgodnienie z zarządcą drogi oraz brak opinii komunikacyjnej nie może być podstawą do wydania decyzji odmownej w sprawie pozwolenia na budowę. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji Wojewoda powołał się w tym zakresie na stanowiska: Departamentu Prawnego GUNB zawartego w piśmie z 25 lutego 2022 r. oraz Departamentu Architektury, Budownictwa i Geodezji Ministerstwa Rozwoju i Technologii zawartego w piśmie z 13 stycznia 2023 r. W pismach tych podnosi się, że skoro z treści art. 35 ust. 3 u.d.p. nie wynika obowiązek przedłożenia przedmiotowego uzgodnienia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę to w aspekcie konstytucyjnej zasady praworządności wymaganie tego rodzaju dokumentu od inwestora uznać trzeba za niedopuszczalne. Zwrócono także uwagę, iż art. 35 ust. 3 u.d.p. znajduje zastosowanie jedynie na etapie planistycznym, a nie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Taki wniosek wynika z jednoznacznej dyspozycji art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., która przewiduje, że decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Mając na względzie zakres odesłania w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, że powyższa reguła obowiązuje również w wypadku rozpatrywania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Również w aspekcie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wypada zaznaczyć, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit.b tiret trzeci u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zasadnie zatem w ocenie Sądu, Wojewoda stwierdził, że uznanie stanowiska organu I instancji za słuszne byłoby równoznaczne z tym, że w szeroko rozumianym procesie budowlanym kwestia uzgodnienia z zarządcą drogi podlegałaby dwukrotnej weryfikacji ze strony organów administracji publicznej. W kwestii natomiast konieczności przedłożenia przez Inwestora decyzji zarządcy drogi publicznej o zezwoleniu na lokalizację (przebudowę) zjazdu na teren inwestycji wskazać należy, że jakkolwiek taki obowiązek formułuje art. 29 ust. 3a u.d.p. to jednak przepis ten powinien być odczytywany wspólnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., do którego wprost nawiązuje. Drugi z przywołanych przepisów dotyczy natomiast kwestii budowy lub przebudowy zjazdu, stąd też skoro inwestor w opiniowanej sprawie nie nosi się z zamiarem budowy (przebudowy) zjazdu, gdyż ten został zrealizowany w związku z inną inwestycją to brak jest uzasadnienia do żądania zezwolenia, o którym stanowi art. 29 ust. 3a u.d.p. Zaznaczyć należy, że przepisy P.b. Prawa budowlanego nie wymuszają obejmowania dokumentacją projektową zjazdów, o ile nie stanowią one przedmiotu zamierzenia budowlanego inwestora. Co więcej, budowa zjazdu z drogi gminnej i powiatowej została zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b. w ogóle wyłączona spod reglamentacji P.b. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają zatem kompetencji ani do przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy takiego zjazdu, ani do orzekania w tym przedmiocie w pozwoleniu na budowę, gdyż w tym przypadku unormowanie z art. 29 ust. 5 P.b. Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Zarówno z treści art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. jak i art. 35 u.d.p. nie wynika, aby uzgodnienie zarządcy drogi wymienione w art. 35 ust. 3 u.d.p. miałoby być załączane do wniosku o pozwolenie na budowę czy do projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego. Jak wskazał GINB przepis ten, tj. art. 29 ust. 3a u.d.p. należy rozumieć w ten sposób, że jeśli inwestor będzie składał wniosek o pozwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu lub dokonywał zgłoszenia budowy lub przebudowy zjazdu, wówczas do takiego wniosku czy zgłoszenia należy dołączyć zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W przypadku zaś, gdy wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmuje budowy ani przebudowy zjazdu, a w projekcie budowlanym wskazano, że zjazd będzie realizowany według odrębnego opracowania, dołączenie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest konieczne tylko w sytuacji, gdy bez tego zjazdu działka nie będzie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu, jak trafnie zauważył Wojewoda Organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu pominął kwestie dotyczące zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Dla przedmiotowej inwestycji obowiązują ustalenia zawarte w m.p.z.p. terenów Dzielnicy B. - "[...] ", przyjętym uchwałą Nr LXVIII/1992/2006 Rady m. st. Warszawy z 9 lutego 2006 r. Przedmiotowe działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. C. w W. (dzielnica B.), znajdują się na terenie oznaczonym ww. m.p.z.p. symbolem MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ekstensywna, przeznaczonym zgodnie z § 6 ust. 1 m.p.z.p. jako przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo jednorodzinne w formie wolno stojącej i bliźniaczej. Stosownie do treści § 6 pkt 4 m.p.z.p. "ustala się nieprzekraczalną wysokość nowo realizowanej zabudowy mieszkaniowej i usługowej do 2 kondygnacji z poddaszem użytkowym, nie więcej niż 10 m.n.p.t. do kalenicy dachu." Wskazać należy, iż przepisy nie zwierają definicji poddasza użytkowego. Nie została ona także zawarta w planie miejscowym. Jednak sposób rozumienia poddasza użytkowego można wyprowadzić z treści § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl bowiem § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Zaznaczyć należy, że o ile w Prawie budowlanym nie odnajdzie się prawnej definicji poddasza użytkowego to jednak takie poddasze powinno posiadać pewne cechy charakterystyczne tylko dla tego typu części budynku i odróżniające je od regularnej kondygnacji. W konsekwencji należy przyjąć, że ustawodawca rozróżnił pojęcie pełnej, standardowej kondygnacji nadziemnej (kondygnacja regularna) oraz pojęcie poddasza użytkowego. W znaczeniu leksykalnym poddasze użytkowe jest przestrzenią pomiędzy stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku (http://sjp.pwn.pl). Podstawowym elementem poddasza użytkowego jest więc bezpośrednie zaprojektowanie nad nim połaci dachowych w taki sposób, aby choć część jego stropu nie była wykonana równolegle w stosunku do jego posadzki, w konsekwencji tzw. ściana kolankowa musi być zaprojektowana o wysokości niższej niż wysokość normalnej kondygnacji. Kolejnym elementem jest zmniejszona powierzchnia użytkowa poddasza użytkowego w stosunku do kondygnacji regularnej (z uwagi na stromą połać dachową). Jak wynika z projektu architektoniczno-budowlanego załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, w tym z "Przekroju A-A" i "Przekroju C-C" (nr rys. 14 i nr rys. 16 projektu) wysokość ostatniej 3 kondygnacji w świetle będzie wynosiła od 2,34 m - przekrój A-A, do 2,89 m - przekrój C-C. Zatem wysokość pomieszczeń na wszystkich trzech kondygnacjach będzie wynosić ponad 2,5 m (zgodnie z danymi zawartymi na "Przekroju A-A" i "Przekroju C-C" ), co spełnia wymogi określone w § 72 ust. 1 Rozporządzenia o warunkach technicznych w zakresie minimalnej wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy wysokość poszczególnych kondygnacji nie różni się znaczącą od siebie, a zastosowane minimalne skosy niewiele wpływają na inny odbiór wizualny ostatniej kondygnacji w stosunku do pozostałych. Ponadto, forma architektoniczna budynku, przedstawiona na rysunkach może zatem wskazywać, że powstanie budynek z trzema kondygnacjami nadziemnymi, z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na każdej z nich, z dachem, w przeważającej części płaskim, który nie podkreśla w żaden sposób wyjątkowego charakteru poddasza użytkowego. W ocenie Sądu, prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ta wymaga wyjaśnienia i ustalenia przez organ I instancji, czy będący przedmiotem niniejszego postępowania projekt budowlany - przewiduje w istocie 3 kondygnacje, co byłoby sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym, który dopuszcza maksymalną wysokość zabudowy: do 2 kondygnacji w tym poddasze użytkowe, czy też przewiduje w istocie 2 kondygnacje w tym poddasze użytkowe, co byłoby zgodne z planem miejscowym. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, Organ I instancji pominął także kwestie dotyczące zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie spełnienia przez Inwestora wskaźnika dotyczącego wymaganej przez m.p.z.p. ilości miejsc postojowych. Stosownie do treści § 6 ust. 2 pkt 14 m.p.z.p. kwestię tę należy rozpatrywać na podstawie wytycznych zawartych w § 20 m.p.z.p., który to przepis w pkt 2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewiduje - "2 miejsca postojowe na dom jednorodzinny, połowę budynku bliźniaczego lub segment w zabudowie szeregowej." Przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy: dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej - dla których jak wynika z projektu, Inwestor zaprojektował łącznie 4 miejsca postojowe - czyli po dwa na zaprojektowane 2 budynki. Bezspornym w sprawie jest, że projekt budowlany przewiduje dwa budynki (w zabudowie bliźniaczej) o czym świadczy dylatacja między nimi, a każdy z tych budynków posiada dwa lokale. Kierując się zatem wytyczną wynikającą z mpzp: 2 miejsca postojowe na połowę budynku bliźniaczego (co przekłada się na lokal mieszkalny - połowa bliźniaka) organ I instancji powinien dokonać analizy i oceny, czy zaprojektowanych miejsc postojowych powinno być łącznie 4 czyli po dwa na zaprojektowane 2 budynki, czy też nie powinno być ich łącznie 8, gdyż w każdym zaprojekowanym budynku bliźniaka znajdują się dwa odrębne lokale mieszkalne, a zatem uwzględniając 2 miejsca postojowe na każde dwa odrębne lokale mieszkalne wówczas miejsc postojowych powinno być 8, czyli dwa razy więcej niż przewidziano w projekcie budowlanym. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że ilość miejsc parkingowych zaproponowana przez Inwestora w przedłożonym projekcie, w kontekście wyżej cytowanego przepisu planu miejscowego, wymaga dogłębnej analizy Organu I instancji i oceny. Reasumując w ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że Organ I instancji nie podjął wszystkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast stosownie do treści art. 77 § 1 Kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, ponadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/G1 683/10). W niniejszej sprawie, jak trafnie podniósł organ odwoławczy organ I instancji skupił się wyłącznie na niewywiązaniu się przez Inwestora z pkt 4 postanowienia z 9 grudnia 2024 r. wzywającego do uzupełnienia braków w dokumentacji, pomijając zupełnie kwestie zgodności inwestycji z m.p.z.p. Zauważyć należy, że dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest o tyle istotne, że zatwierdzony już projekt stanowi jednocześnie podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co następuje, co do zasady, w jednej decyzji (art. 34 ust. 4 P.b.) W razie niedokładnego zbadania tego projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści, zgodności z przepisami prawa, posiadanych uzgodnień, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1569/04). Z powyższych względów zatwierdzenie projektu w decyzji musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą przeprowadzoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Reasumując stwierdzić należy, że słusznie Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego i nie wyjaśnił istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy. Przede wszystkim organ I instancji nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń, analizy i oceny przedłożonej dokumentacji, czym naruszył przepisy prawa materialnego, w tym art. 35 ust. 1 P.b. Przepis art. 35 ust. 1 P.b. wskazuje bowiem jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych względów prawidłowo organ II instancji stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy naruszył art. 7, art. 77 § 1 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie słusznie uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ponowne dokonanie sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zgodności z art. 35 P.b., w tym w szczególności ustaleń, co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Zdaniem Sądu, uzasadnione jest zatem stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 64d § 1 ppsa.