II SA/Lu 13/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Agata Kuśmirska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 5 listopada 2025 r. znak: L.RUT.477.35.2025 w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za wykonanie przejazdu na rzece bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Decyzją z 5 listopada 2025 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej jako: skarżący) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: Dyrektor Zarządu Zlewni) w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za wykonanie przejazdu na rzece bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 28 czerwca 2024 r. skarżący złożył do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarządu Zlewni w S. P. wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w celu wykonania urządzenia wodnego w postaci kładki na działkach: [...] oraz [...], umożliwiającej przejazd pojazdów osobowych i ciężarowych, w celu zapewnienia dojazdu z drogi publicznej na teren działek, których właścicielem jest wnioskodawca. Podczas oględzin działki nr [...] Nadzór Wodny S. stwierdził brak mostu w terenie. Jednakże analiza archiwalnych danych z ortofotomapy wykazała obecność mostu oraz śladu drogi w tym miejscu, co pozwoliło organowi na sformułowanie wniosku o dokonanej rozbiórce obiektu. Pismem z 25 października 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez przedłożenie zgłoszenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ) o zamiarze prowadzenia działań mogących zmienić warunki wodne oraz do uzupełnienia operatu wodnoprawnego. Pismem z 1 grudnia 2024 r. skarżący złożył wniosek o przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentacji do 17 stycznia 2025 r., co Dyrektor Zarządu Zlewni zaaprobował. Następnie, pismem z 22 stycznia 2025 r., skarżący wycofał wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, motywując to sprzeciwem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz nałożeniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 "Dolina K.". W konsekwencji 6 lutego 2025 r. organ dokonał zwrotu złożonej dokumentacji. 25 marca 2025 r., w ramach postępowania wyjaśniającego przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ), przeprowadzono oględziny działki nr [...]. Organ stwierdził istnienie na niej betonowej kładki wykonanej z siedmiu płyt betonowych o wymiarach 9 m x 4,3 m x 38 cm, zlokalizowanej w korycie rzeki W. . Ustalenia te znalazły odzwierciedlenie w wynikach kontroli Nadzoru Wodnego w S. z 15 kwietnia 2025 r., podczas której stwierdzono, że na działkach nr [...] w korycie rzeki wykonano przejazd z płyt betonowych o szerokości 4m. Mając na uwadze, że pismem z 22 stycznia 2025 r. skarżący wycofał wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, organ uznał, że budowa kładki nastąpiła w warunkach samowoli, co obligowało do nałożenia na skarżącego - decyzją z 13 sierpnia 2025 r. - administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Organ wykluczył jednocześnie możliwość zastosowania art. 189f k.p.a., wskazując na brak przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary: naruszenie nie miało charakteru znikomego ze względu na negatywną ingerencję w obszar Natura 2000 i zagrożenie dla chronionych gatunków ptaków (zgodnie z opinią RDOŚ), a przesłanka zaprzestania naruszenia prawa nie została spełniona, gdyż skarżący nie dokonał ani nie zadeklarował rozbiórki obiektu. W złożonym odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o jego zawieszenie do czasu rozstrzygnięcia przez GDOŚ sprawy dotyczącej sprzeciwu wobec planowanych robót. Przyznając, że kładkę wzniesiono w warunkach samowoli wodnoprawnej, skarżący zapowiedział ponowne złożenie wniosku po uzyskaniu stosownej opinii przyrodniczej. Skarżący podniósł przy tym, że organ zamiast koncentrować się na potencjalnej, nieudowodnionej szkodliwości przyrodniczej, powinien zwrócić uwagę na korzyści wynikające z realizacji inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając jednocześnie brak przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz umorzenia postępowania. Organ odwoławczy wywiódł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że nałożona kara została wymierzona w sposób proporcjonalny do stopnia naruszenia, które miało charakter poważny i długotrwały, a odstąpienie od wymierzenia kary byłoby nieadekwatne i nie realizowałoby funkcji prewencyjnej oraz represyjnej administracyjnej sankcji. W skardze do Sądu na powyższe rozstrzygniecie, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. Organ uchybił obowiązkowi aktywnego gromadzenia i wszechstronnej oceny dowodów, przerzucając ciężar ustalenia stanu faktycznego na stronę, zamiast dążyć do prawdy obiektywnej. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionych przez niego w odwołaniu następujących dowodów: 1) pominięcie faktu zaskarżenia decyzji RDOŚ do GDOŚ, co przy braku ostatecznego rozstrzygnięcia organu II instancji uniemożliwiło ustalenie ostatecznego stanu prawnego i mogło istotnie wpłynąć na wynik niniejszego postępowania; 2) niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie braku dostępu działek do drogi publicznej. Organ pominął istotna funkcję użytkową kładki jako optymalnego rozwiązania komunikacyjnego dla skarżącego oraz innych rolników, naruszając tym samym obowiązek wszechstronnej oceny materiału dowodowego pod katem występowania interesu publicznego oraz szczególnych potrzeb rolniczych w tym regionie; 3) pominięcie faktu, że budowa kładki została przewidziana i zaakceptowana w decyzji RDOŚ z 14 października 2019 r. dotyczącej raportu oddziaływania inwestycji "Budowa dwóch stawów Rybnych" na pobliskich działkach [...] — [...] w G. należących do skarżącego. Plan wywozu urobku z terenu budowy (załącznik nr [...]), zatwierdzony przez ten organ, zakładał trasę przebiegającą przez przedmiotową kładkę na rzece W. . Na podstawie powyższej decyzji Burmistrz [...] 17 lutego 2020 r. wydał decyzję środowiskową [...] na budowę stawów; 4) zignorowanie uprawnienia do budowy kładki wynikającego z decyzji RDOŚ z 14 października 2019 r. Poprzez nieuwzględnienie tej okoliczności oraz wadliwość działań organów niższych instancji (będących przedmiotem zaskarżenia do GDOŚ), organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów k.p.a. i zasady trwałości decyzji administracyjnych. 5) zignorowanie przez organy obu instancji faktu, że kładka funkcjonowała od 20221 r., przy pełnej milczącej akceptacji Wód Polskich. W 2024 r., po sprzeciwie RDOŚ, organ sam zasugerował wycofanie wniosku do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez GDOŚ, po czym zmienił stanowisko i nałożył karę, co rażąco narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie. Ponadto, skarżący wyjaśnił, że decyzja RDOŚ z 20 grudnia 2024 r. błędnie zakłada zagrożenie dla ptaków (dziwonia, derkacz), gdyż budowa kładki (45 m˛) nie wymagała wycinki drzew ani nie naruszyła koryta rzeki, a prace wykonano jesienią 2021 r., poza okresem lęgowym. Nałożenie sankcji – zdaniem skarżącego – jest zatem bezzasadne, gdyż nastąpiło po rozbiórce obiektu w 2024 r., pomimo wcześniejszej wieloletniej bierności organu i znikomej wadze sprawy. W ocenie skarżącego, pomimo braku formalnego braku pozwolenia, nałożona kara w wysokości [...] zł jest rażąco wygórowana i nieproporcjonalna do stopnia naruszenia prawa. Inwestycja wynikała ze stanu wyższej konieczności — zapewnienia jedynego dostępu do gruntów rolnych — przy wyborze wariantu optymalnego ekonomicznie i przyrodniczo. Narzucenie kosztownych analiz oraz restrykcyjne działanie organów naruszają zasadę proporcjonalności i podważa zaufanie obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu, ewentualnie o zawieszenie wykonania decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez GDOŚ. Zdaniem skarżącego ziszczone zostały przesłanki z art. 189f § 1 k.p.a., gdyż waga naruszenia była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Skarżący wniósł także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Podstawę materialnoprawną podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2025 r., poz. 960; dalej jako: Pr.wodne), zgodnie z którym administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne, nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego jest w pełni uzasadnione. Nie ma bowiem wątpliwości, że omawiana kładka, z uwagi na swoją konstrukcję i lokalizację, stanowi urządzenie wodne w rozumieniu art. 16 pkt 65 Pr. wodnego. Jako budowla służąca korzystaniu z zasobów wodnych oraz kształtowaniu tych zasobów, mieści się w ustawowym katalogu obiektów, których realizacja ma bezpośredni wpływ na gospodarkę wodną. W konsekwencji, jej wykonanie – zgodnie z art. 389 pkt 6 Pr. wodnego – wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdzenie faktu wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia obliguje organ do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 472aa ust. 3 pkt 3 Pr. wodnego. Administracyjna kara pieniężna nakładana na tej podstawie ma charakter zobiektywizowany. Oznacza to, że dla jej wymierzenia wystarczające jest ustalenie samego faktu naruszenia prawa - brak pozwolenia w dacie budowy – bez konieczności badania winy inwestora i stopnia szkodliwości czynu. Aby można było odstąpić w trybie art. 189f k.p.a. od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być znikoma, a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki musiałyby zostać spełnione łącznie (Wyrok NSA z dnia 14 marca 2024, II GSK 1614/23), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zastosowanie powyższych przepisów stanowi bezpośrednią realizację zasady praworządności. Kara ta pełni bowiem funkcję restrykcyjno-prewencyjną, mającą na celu skuteczne dyscyplinowanie uczestników procesu inwestycyjnego do ścisłego przestrzegania procedur wodnoprawnych. Działanie organu w niniejszym stanie faktycznym jest zatem nie tylko w pełni uzasadnione, ale stanowi niezbędną reakcję prawną na stwierdzoną samowolę, odpowiadając ściśle obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Tym samym, w świetle powołanych przepisów, nie budzi wątpliwości, że zaistniała podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu. Do rozważenia pozostaje zatem kwestia tego, czy w rozpoznawanej sprawie były podstawy do zastosowania mechanizmu odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W ocenie Sądu kwestia ta została należycie przeanalizowana przez organy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 189 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Zaznaczenia wymaga, że warunkiem zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne spełnienie się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa jak i zaprzestania naruszenia prawa (zob. np. wyroki NSA z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 294/20, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19). Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21). Analizując materiał dowodowy, należy dojść do wniosku, że organ prawidłowo wykluczył możliwość uznania wagi naruszenia za znikomą, co uniemożliwia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Kluczową okolicznością w sprawie jest stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., który jako organ wyspecjalizowany dokonał merytorycznej analizy skutków samowoli. Wywiedzenie przez RDOŚ, że prace te mogą prowadzić do pogorszenia stanu środowiska oraz negatywnie oddziaływać na gatunki ptaków i ich siedliska, wiąże organ w zakresie oceny wagi naruszenia prawa. Wykonanie przejazdu z płyt betonowych w korycie rzeki Witkówka II stanowi realną, fizyczną ingerencję w obszar Natura 2000. Naruszenie siedlisk gatunków ptaków zagrożonych w skali europejskiej ma charakter naruszenia istotnego, co stanowi negatywną przesłankę dla uznania wagi naruszenia za znikomą. Wobec stwierdzenia przez organy ochrony przyrody realnej szkody lub ryzyka dla ekosystemu, interes publiczny wymaga konsekwentnego egzekwowania prawa. Uznanie takiej samowoli za znikomą stałoby w sprzeczności z celami ustawy Prawo wodne oraz przepisami o ochronie środowiska. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie nie ziściły się również przesłanki warunkujące zastosowanie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a Odnosząc się do zarzutów skarżącego, należy uznać, że są niezasadne. Z akt sprawy wynika, że organ dokonał wszechstronnej oceny stanu faktycznego, a podnoszone przez skarżącego okoliczności nie maja wpływu na ustawowe przesłanki nałożenia kary. Wbrew twierdzeniom skarżącego, toczące się przed GDOŚ postępowanie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż następcze oceny środowiskowe nie mają mocy wstecznej i nie sanują braku uprzedniej zgody wodnoprawnej. Brak tej zależności sprawia, że oczekiwanie na wynik kontroli instancyjnej prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionej zwłoki, naruszając zasadę ekonomii procesowej. Podkreślić należy, że wydanie decyzji środowiskowej z 14 października 2019 r., dotyczącej logistyki innego przedsięwzięcia, nie zwalniało skarżącego z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ujęcie kładki jako elementu drogi na potrzeby budowy stawów nie jest bowiem tożsame z udzieleniem zgody na jej budowę w świetle Prawa wodnego. Skoro decyzja RDOŚ z 2019 r. nie może zastąpić pozwolenia wodnoprawnego, nałożenie kary za samowolę nie narusza jej trwałości – obie decyzje funkcjonują w odrębnych trybach administracyjnych. Kara z art. 472aa Pr. wodnego jest nakładana za obiektywny stan naruszenia prawa, którego nie eliminują ani sugestie procesowe organu, ani postępowanie toczące się przed innymi organami ochrony środowiska. Organ nie zmienił zatem stanowiska w sposób dowolny, lecz dopełnił ustawowego obowiązku po stwierdzeniu nielegalnego wykonania urządzenia wodnego. Konkludując, powyższe zarzuty są bezzasadne, gdyż opierają się na błędnym utożsamieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z pozwoleniem wodnoprawnym. Bezpodstawne pozostają również zarzuty skarżącego kwestionujące brak zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary. Organ zasadnie wykluczył tę możliwość, opierając się na opinii RDOŚ, która potwierdziła realną ingerencję w koryto rzeki na obszarze Natura 2000 "Dolina K.". Zagrożenie dla siedlisk ptaków chronionych w skali europejskiej nadaje czynowi charakter istotny, co wyklucza uznanie go za naruszenie o znikomej wadze. Subiektywna ocena skarżącego o braku wyrządzonej szkody czy wykonanie prac poza okresem lęgowym nie podważa ustaleń co do obiektywnego ryzyka dla ekosystemu. Jednocześnie następcza rozbiórka obiektu w 2024 r. nie ma wpływu na byt prawny deliktu zaistniałego już w 2021 r., co czyni nałożoną sankcję w pełni uzasadnioną. Potrzeby komunikacyjne rolników - jakkolwiek istotne - nie stanowią wyższej konieczności legitymizującej samowolę. Wybór optymalnego wariantu budowy drogi dojazdowej winien nastąpić na etapie uzyskiwania pozwolenia, a nie w drodze samowoli, zaś rygorystyczne egzekwowanie przepisów na terenach chronionych jest przejawem praworządności, a nie nadużycia władzy. Zasada zaufania (art. 8 k.p.a.) nie może służyć akceptacji działań sprzecznych z ustawą – inwestor budujący bez pozwolenia działa na własne ryzyko, a egzekwowanie prawa na terenach chronionych jest obowiązkiem organu. Równie chybiony jest zarzut naruszenia zasady proporcjonalności i zaufania poprzez wymierzenie kary w wysokości [...] zł. Wymierzona kara jest w pełni adekwatna do stopnia naruszenia, mieszcząc się w dolnych granicach ustawowego zagrożenia przewidzianego w art. 472aa ust. 3 pkt 3 Pr. wodnego. Przy ustalaniu jej wysokości organ wziął pod uwagę, że samowolne wykonanie urządzenia wodnego w postaci betonowej kładki o znacznych wymiarach (ok. 40 m˛) na obszarze chronionym Natura 2000 stanowi naruszenie o istotnym ciężarze gatunkowym. Sankcja ta, realizując funkcję prewencyjną i represyjną, ma na celu przeciwdziałanie lekceważeniu obowiązków ustawowych oraz ochronę zasobów wodnych i środowiskowych przed niekontrolowaną ingerencją. Niezależnie od powyższych konstatacji dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w odniesieniu do wniosku skarżącego o odstąpienie od nałożenia kary, podkreślić należy, że rola Sądu ogranicza się do oceny legalności procesu decyzyjnego organu. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do samodzielnego orzeczenia o odstąpieniu od kary, gdyż jest to uprawnienie merytoryczne zastrzeżone dla administracji publicznej. W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.