I OSK 714/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 908/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr SKO.4160.64.2023 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 908/23, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie (dalej - skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 10 sierpnia 2023 r., nr SKO.4160.64.2023, w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działki ew. nr: [...] o pow. 1,2547 ha, [...] o pow. 4,2245 ha, [...] o pow. 20,8575 ha, [...] o pow. 24,1186 ha, [...] o pow. 60,4831 ha oraz [...] o pow. 2,1063 ha, które położone są w obrębie [...], jedn. ewid. [...], powiat [...], województwo [...], będących własnością Gminy [...], w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych S.A. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca kasacyjnie, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej - p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: art. 98 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej - u.g.n., poprzez niezastosowanie tego przepisu pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie; art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204), dalej - u.k.w.h., poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż zawarcie w decyzji podziałowej -mających stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej informacji od których zależy wpis - jest fakultatywne; art. 6268 § 2 k.p.c. w zw. z art. 31 ust. 2 u.k.w.h. poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż to Sąd wieczystoksięgowy (a nie organ wydający decyzję podziałową) ma obowiązek prowadzić postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy dana działka został wydzielona pod drogę publiczną; art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 u.k.w.h. poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż roszczenie, które wynika z art. 10 ust. 1 i 2 u.k.w.h. nie jest uzupełnieniem system ochrony proceduralnej w prawie polskim, a normą w przypadku działek wydzielanych pod drogi publiczne, ponieważ zawarcie w decyzji podziałowej mającą stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej informacji od których zależy wpis jest fakultatywne; naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 oraz art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a., wobec treści art. 33 oraz 34 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.), dalej - k.c., poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie zrzekając się rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparła na obu podstawach kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Przed odniesieniem się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga przypomnienia, że wnioskiem z 28 lutego 2023 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (dalej - skarżąca, skarżąca kasacyjnie) wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działki ew. nr: [...] o pow. 1,2547 ha, [...] o pow. 4,2245 ha, [...] o pow. 20,8575 ha, [...] o pow. 24,1186 ha, [...] o pow. 60,4831 ha oraz [...] o pow. 2,1063 ha, które położone są w obrębie [...], jedn. ewid. [...], powiat [...], województwo [...], będących własnością Gminy [...], w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych S.A., wykonanego niezależnie od ustaleń planu na podstawie przepisów art. 95 ust. 5 i 8 oraz art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej – u.g.n., w zw. z art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 146 ze zm.) w celu realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 30 marca 2023 r., nr 113.2023, zatwierdził projekt podziału ww. nieruchomości zgodnie z wnioskiem użytkownika wieczystego - Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej, stwierdzając, że podział będzie polegał na: - podziale nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...] w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której uregulowane są m.in., położone w obrębie [...], działki nr: • [...] na działki nr: [...], [...], • [...] na działki nr: [...], [...], • [...], na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], • [...] na działki nr [...], [...], [...], [...], [...]; - podziału nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której uregulowane są m. in., położone w obrębie [...], działki nr: • [...] na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], • [...] na działki nr: [...], [...], [...], [...]; pod warunkiem zapewnienia nowo wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej przy ich zbywaniu, zgodnie z mapą sporządzoną w dwóch arkuszach, zaewidencjonowaną w [...] Ośrodku Geodezji w dniu 21 lutego 2023 r. za numerem identyfikatora ewidencyjnego [...], która stanowi załącznik do decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie decyzji nr 14 Ministra Infrastruktury z 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. Min. Inf., poz. 38 ze zm.), działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] zostały uznane za tereny zamknięte zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, przez które przebiegają tereny kolejowe. Organ wskazał także, że podział nieruchomości polega na wydzieleniu działek nr: - [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przewidzianych pod nowe formy zagospodarowania, - [...], [...], [...], [...], [...], które stanowią jedność gospodarczą i nie zmieniają swojego sposobu zagospodarowania, - [...], [...], które będą stanowiły całość gospodarczą, zabudowane budynkiem wieży ciśnień, - [...] zabudowana oczyszczalnią ścieków, - [...] stanowiącej fragment drogi wewnętrznej – ul. [...], - [...] stanowiącej fragment autostrady [...], - [...] stanowiącej drogę wewnętrzną – ul. [...], - [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym, - [...], która stanowi ogródki działkowe, - [...] przeznaczonej na poprawę użytkowania sąsiedniej działki Organ wskazał również, że obsługa komunikacyjna nowo wydzielonych działek odbywać się będzie dla działek nr: - [...] z drogi wewnętrznej ul. [...] (istniejąca działka nr [...]) oraz poprzez nowo wydzielone działki nr: [...] (ul. [...]), [...]; - [...] z drogi wewnętrznej ul. [...] (istniejąca działka nr [...]) oraz poprzez nowo wydzielone działki nr: [...] (ul. [...]), [...], [...]; - [...] z drogi wewnętrznej ul. [...] (istniejąca działka nr [...]) oraz poprzez nowo wydzielone działki nr: [...] (ul. [...]), [...], [...], [...]; - [...] z drogi wewnętrznej ul. [...] (istniejąca działka nr [...]) oraz poprzez nowo wydzielone działki nr: [...] (ul. [...]), [...], [...], [...], [...]; - [...] z drogi publicznej z ul. [...], poprzez drogę publiczną bez nazwy (istniejąca działka nr [...]) oraz poprzez nowo wydzieloną działkę nr [...] oraz nr [...], która jest w wieczystym użytkowaniu wnioskodawcy; - [...] z drogi publicznej z ul. [...], poprzez drogę publiczną bez nazwy (istniejąca działka nr [...]) oraz poprzez działkę nr [...], która jest w wieczystym użytkowaniu wnioskodawcy; - [...] z drogi publicznej ul. [...] poprzez nowo wydzielone działki nr: [...], [...]; - [...] z drogi publicznej ul. [...] poprzez nowo wydzieloną działkę nr [...]; - [...] i [...] z drogi publicznej z ul. [...], poprzez drogę publiczną bez nazwy (istniejąca działka nr [...]), poprzez nowo wydzieloną działkę nr [...] oraz przez działkę nr [...], która jest w wieczystym użytkowaniu wnioskodawcy; - [...], [...] z drogi wewnętrznej ul. [...] (istniejąca działka nr [...]), poprzez nowo wydzieloną działkę nr [...] (ul. [...]); - [...], [...], [...], [...], [...] (które stanowią całość gospodarczą) z drogi wewnętrznej ul. [...] (istniejąca działka nr [...]), poprzez nowo wydzieloną działkę nr [...] (ul. [...]); - [...], [...], [...], [...], [...] – bezpośrednio z ul. [...]; - [...] bezpośrednio z ul. [...]. Organ zauważył, że wskazany sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nowo wydzielonych działek wynika ze stanu prawnego na dzień zatwierdzenia podziału ww. nieruchomości i nie wyklucza zapewnienia dostępu do drogi publicznej w inny sposób niż wskazany w decyzji. Organ wskazał, że podział ten został zatwierdzony zgodnie z żądaniem strony – niezależnie od ustaleń miejscowego planu, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydzielenie działek gruntu na terenach zamkniętych w trybie art. 95 pkt 8 u.g.n. oraz realizację przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych – w trybie art. 95 pkt 5 u.g.n. (w stosunku do działki nr [...]). Decyzja dotyczy jedynie podziału i nie przesądza o sposobie zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Przeznaczenie terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w planie miejscowym, a w przypadku braku planu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. Od powyższej decyzji skarżąca pismem złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie skarżącej z sentencji decyzji organu I instancji nie wynika, które działki zostały wydzielone pod drogi publiczne a ponadto organ nie powołał w ramach podstawy prawnej decyzji art. 98 ust. 1 u.g.n. i nie wskazał, iż podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego. Tym samym organ nieprawidłowo rozpatrzył sprawę, a wydana decyzja jest wadliwa. W ocenie skarżącej, w wyniku wydania tej decyzji nastąpił stan niepewności, co do tego, które z wydzielonych działek gruntu zostały wydzielone pod drogi publiczne. Takich ustaleń powinien dokonać organ zatwierdzający decyzję o podziale nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 10 sierpnia 2023 r., nr SKO.4160.64.2023, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie organy administracji publicznej są związane treścią wniosku skarżącej w zakresie wskazania art. 95 pkt 5 i 8 u.g.n. jako podstawy prawnej zatwierdzenia żądanego przez nią podziału dwóch nieruchomości objętych księgami wieczystymi nr: [...] i [...]. Wskazało również, że w tej sprawie przedmiotem podziału są dwie nieruchomości gruntowe, w skład których wchodzą działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] oraz [...], [...] w tym samym obrębie. Jest przy tym okolicznością bezsporną, że wskazane działki, z wyjątkiem działki nr [...], stanowią tereny zamknięte zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury z 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz.Urz.M.Inf. poz. 38). A zatem podstawę prawną podziału geodezyjnego dotychczasowych działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] stanowi przede wszystkim art. 95 pkt 8 u.g.n., a tylko uzupełniająco art. 95 pkt 5 u.g.n. Ten ostatni przepis jest natomiast wyłączną podstawą prawną podziału działki nr [...], niewłączonej do terenów zamkniętych. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że zachodzą przesłanki do zatwierdzenia podziału wszystkich działek gruntu objętych wnioskiem strony, z dodatkowym zastrzeżeniem zapewnienia wydzielonym z nich działkom odpowiedniego dostępu do drogi publicznej przy ich zbywaniu. Szczegółowe zasady podziału działek położonych na terenach zamkniętych nie podlegają bowiem ocenie organów właściwych w sprawie podziału nieruchomości. Podział działki nr [...], prowadzący do wydzielenia z niej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym (nr [...]) i 4 działek o innym sposobie zagospodarowania, można zaś uznać za podział służący realizacji stosownych przepisów ustawy PKP, dotyczących szeroko pojętych przekształceń własnościowych przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, które w wyniku komercjalizacji zostało przekształcone w istniejącą obecnie spółkę akcyjną, a ta może podlegać restrukturyzacji przejawiającej m.in. w różnych formach gospodarowania mieniem. Kolegium wskazało, opierając się w tym zakresie na ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, że z woli ustawodawcy zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu podziałowym jest ograniczony do zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości (art. 96 ust. 1 u.g.n.), ewentualnie - w niektórych przypadkach zatwierdzenia podziału - może być poszerzony o dodatkowe elementy, wyraźnie określone w art. 93 ust. 2a i art. 99 u.g.n. Nie obejmuje on natomiast w szczególności orzeczenia o przejściu z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który powołanym na wstępie wyrokiem z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 225/24, skargę oddalił, podzielając w całości stanowisko organów obu instancji. Skarga kasacyjna została oparła na obu podstawach kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem sporu jest to, czy organ powinien powołać w podstawie prawnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości art. 98 ust. 1 u.g.n. i stosując ten przepis wskazać w jej sentencji, które z powstałych w wyniku podziału działek zostały wydzielone pod drogi publiczne, a w konsekwencji przejdą z mocy prawa na własność odpowiednich podmiotów publicznych z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, wraz z wygaśnięciem ustanowionego na nich prawa użytkowania wieczystego. W skardze kasacyjnej zaprezentowano stanowisko zgodnie z którym w sprawie znajdował zastosowanie art. 98 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej - u.g.n., co powinno znaleźć wyraz w decyzji zatwierdzającej podział. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z akt sprawy we wniosku z 28 lutego 2023 r. skarżąca kasacyjnie wystąpiła o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 5 i 8 u.g.n. Pkt 5 powołanego artykułu stanowi, że podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych, natomiast zgodnie z pkt 8 tego artykułu podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Z akt sprawy wynika również, iż na podstawie art. 95 pkt 5 u.g.n. został dokonany podział działki nr [...], która położona jest poza terenem zamkniętym, natomiast na podstawie art. 95 pkt 8 u.g.n. został dokonany podział położonych na terenie zamkniętym działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Pojęcie terenu zamkniętego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), według którego jest to teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Zgodnie z art. 4 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (ust. 3). Przepisów ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (ust. 4). W sytuacji określonej w art. 2 pkt 9 powołanej wyżej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne dokonując podziału na podstawie pkt 8 art. 95 u.g.n. organ bada jedynie, czy nieruchomość poddana podziałowi znajduje się na terenie zamkniętym i czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W takim postępowaniu organ nie ocenia podziału pod kątem wydzielenia nieruchomości z przeznaczeniem na inny cel, w tym pod drogę publiczną. Taki podział wymagałby bowiem sprawdzenia innych kryteriów, a mianowicie zgodności z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją lokalizacyjną i przepisami odrębnymi (art. 93 lub art. 94 u.g.n.). Z brzmienia art. 95 pkt 8 u.g.n. wyraźnie wynika, że dla możliwości podziału gruntu na terenach zamkniętych pozostaje bez wpływu kwestia, czy nieruchomości ta jest objęta planem miejscowym, czy też nie. Wydzielenie działki pod drogę publiczną możliwe jest również na podstawie art. 95 pkt 6 u.g.n., przy czym następuje to w odrębnej procedurze, na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o podział nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wydano dla niej także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z treści decyzji podziałowej wynika, iż z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...], która stanowi fragment autostrady [...] oraz działkę nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną - ulicę [...], natomiast z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...], która stanowi fragment drogi wewnętrznej - ulicy [...]. Obie projektowane działki nr [...] i [...] stanowiące ulice zostały oznaczone w decyzji podziałowej jako drogi wewnętrzne. Tymczasem skarżąca domaga się, aby w decyzji podziałowej zostało wskazane, że działki te zostały wydzielone pod drogi publiczne w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. Jednakże aby uznać, że te projektowane działki są drogami publicznymi i można było je zaliczyć do kategorii dróg publicznych, konieczne jest odniesienie się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), dalej - u.d.p. Na gruncie tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 1 u.d.p.). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. W art. 1 u.d.p. jako jeden z wymogów uznania drogi za drogę o statusie drogi publicznej wskazuje się, aby była ona zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. Ta część przepisu odwołuje się do aspektu formalnego pojęcia drogi publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2 u.d.p. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na to, aby w stosunku do działek nr [...] i [...] wydano rozporządzenie bądź, uchwałę właściwego organu w sprawie zaliczenia tych działek do kategorii dróg publicznych. Kwestia prawnego nadania statusu określonej drodze ma zasadnicze znaczenie dla zaliczenia określonej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych, bowiem samo faktyczne wykorzystanie określonej działki pod drogę nie stanowi samodzielnie o jej konkretnej kategorii i przynależności do dróg publicznych. Tym samym skoro skarżąca kasacyjnie skutecznie nie wykazała, aby w stosunku do dróg urządzonych na wyżej wzmiankowanych działkach zostało wydane rozporządzenie bądź uchwała właściwego organu w sprawie zaliczenia do kategorii dróg publicznych, to organ zatwierdzający podział nie mógł przyjąć, że działki wydzielone pod fragmenty ulicy Informatycznej i ulicę Polskich Kolei Państwowych mają status dróg publicznych, stąd też przyjął, że stanowią one drogi wewnętrzne w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie niezasadnie oczekuje w stosunku do wydzielonych działek nr [...] i [...] wystąpienia skutków, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Podkreślić bowiem należy, że z treści art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika wprost, że drogi wewnętrzne nie są objęte zakresem tego przepisu, albowiem dotyczy on tylko i wyłącznie działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe. Jak wspomniano wyżej na wydzielonej działce nr [...] został urządzony fragment autostrady [...], która jak podnoszą organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji, została zrealizowana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162), dalej - specustawa drogowa. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 2, 5 i 6 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych, innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów (pkt 2); zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 (pkt 5); oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (pkt 6). Stosownie do art. 12 ust. 1, 2 i 4 specustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (ust. 1). Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (ust. 2). Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4). Zgodnie z powoływanymi wyżej przepisami decyzją zrid zatwierdza się podział nieruchomości, a liniami podziału w tym przypadku są linie rozgraniczające teren, o którym mowa jest we wniosku o wydanie takiej decyzji. Linie te wyznaczają granice skutków prawnych decyzji w zakresie ustalenia lokalizacji drogi, podziałów nieruchomości oraz przejęcia własności terenu znajdującego się w ich granicach na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Linie rozgraniczające teren dla drogi publicznej stanowią jednocześnie linie podziału nieruchomości. Decyzja zrid zastępuje decyzję o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości w ten sposób, że w orzeczniczej części decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie dotyczące zatwierdzenia podziału. Dokonanie podziału nieruchomości w takim przypadku nie jest jedynie skutkiem prawnym decyzji zrid, lecz jednym z przedmiotów zawartych w nim rozstrzygnięć. Zatwierdzenie ewidencyjnego podziału nieruchomości w omawianej sytuacji następuje niezależnie od ustaleń planu miejscowego, co wynika zarówno z art. 95 pkt 6 u.g.n., jak i z okoliczności, że linią podziału nieruchomości, czyli ewidencyjnymi granicami wydzielanych działek gruntu są linie rozgraniczające teren dla projektowanej drogi publicznej określone w decyzji zrid. Z chwilą, gdy decyzja zrid stanie się ostateczna, ukształtowana nią linia podziału nieruchomości stanie się granicą prawną terenu zajętego docelowo pod drogę publiczną. Decyzja zrid wywołuje skutki prawne zarówno w sferze prawnorzeczowej, jaki i w sferze ewidencyjnej informacji o nieruchomości. Dla wydania decyzji zrid w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się procedury podziałowej określonej w u.g.n., ponieważ stosowanie tej ustawy w zakresie podziałów nieruchomości zostało przez ustawodawcę wskazane tylko wobec dokumentacji podziałowej (art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej) (zob. M. Wolanin, Podziały, scalenia i rozgraniczenia nieruchomości oraz procedury ewidencyjne, C.H.Beck, Warszawa 2025 r., ss.325-327). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że wydzielona działka nr [...] stanowi fragment autostrady [...], która niewątpliwie została zrealizowana w oparciu o decyzję zrid. Z dniem, w którym ta decyzja zrid, stała się ostateczna nastąpiło zatwierdzenie linii rozgraniczających teren dla drogi publicznej, które stanowią zarazem linie podziału nieruchomości. Jednocześnie z tym dniem wystąpiły z mocy prawa skutki prawnorzeczowe przejścia prawa własności na Skarb Państwa. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skoro w wyniku decyzji zrid w stosunku do nieruchomości (działek) położonych w liniach rozgraniczających teren pod drogę publiczną (autostrada [...]), nastąpił określony w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej skutek prawny, to nie może ulegać wątpliwości, iż w stosunku do wydzielonej działki nr [...], która jest częścią autostrady [...], nastąpił już taki sam skutek prawny, o którym mowa powołanym wyżej przepisie specustawy drogowej. W tych warunkach oznacza to, że co do wydzielonej działki nr [...] nie mógł mieć już zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. w tymże postępowaniu. W świetle powyższego za nieuprawniony należy uznać sformułowany w pkt 1) lit. a) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia ust. 1 art. 98 u.g.n. Dodatkowo wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu podziałowym ograniczony został do zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości (art. 96 ust. 1 u.g.n.), ewentualnie - w niektórych przypadkach zatwierdzenia podziału - może on być poszerzony o dodatkowe elementy. Nie obejmuje on w szczególności orzeczenia o przejściu z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Natomiast w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości mogą znaleźć się informacje o wydzieleniu danej działki pod drogę, ale w takim wypadku wskazane elementy decyzji mają jedynie charakter fakultatywny i informacyjny, nie rozstrzygają one ani o statusie drogi, ani o skutkach prawnych wynikających z decyzji. Co więcej brak takich informacji w żaden sposób nie wpływa na ocenę prawidłowości decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt i OSK 2094/19). Również za nieuprawniony należy uznać objęty tym zarzutem ust. 3 art. 98 u.g.n., albowiem przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie była kwestia odszkodowania za działki gruntu, a jedynie kwestia zatwierdzenia podziału nieruchomości wnioskowanego przez skarżącą. W warunkach rozpoznawanej sprawy niezasadny jest również sformułowany w pkt 1) lit. b) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, albowiem w tym postępowaniu, jak wykazano wyżej, nie zachodzi skutek prawny z art. 98 ust. 1 u.g.n., tym samym nie ma podstaw do zastosowania ust. 2 art. 98 u.g.n., a w konsekwencji art. 31 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Całkowicie chybiony jest zarzut sformułowany w pkt 1) lit. c) petitum skargi kasacyjnej, albowiem Sąd I instancji nie stosował ani też nie mógł stosować przepisu art. 6263 § 2 k.p.c. w zw. z przepisem art. 31 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż przepisy te dotyczą tylko i wyłącznie postępowania wieczystoksięgowego, stąd też nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nieuprawniony jest sformułowany w pkt 1) lit. d) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi o skutkach prawnych decyzji podziałowej, zaś art. 10 ust. 1 i 2 powołanej ustawy reguluje zagadnienie dotyczące niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1), a także kwestię ujawnienia tej niezgodności poprzez wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej (ust. 2). Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że: " Skutki prawne decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., są przedmiotem oceny sądu wieczystoksięgowego do którego właściwy organ składa wniosek o ujawnienie praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wraz z ostateczną decyzją zatwierdzającą podział (art. 98 ust. 2 u.g.n.). Jeżeli natomiast kwestia wystąpienia skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n. stanie się sporna wówczas to sąd powszechny jest władny rozstrzygnąć to zagadnienie w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1984). To w postępowaniu sądowym sąd powszechny ocenia, czy treść decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz treść planu miejscowego dowodzą tego, że nastąpiła zmiana w zakresie stanu własnościowego działek wydzielonych pod drogi na wniosek właściciela, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2022 r., I SA/Wa 2551/21)." Naczelny Sąd wskazuje, że jest prawnie oczywiste, iż sąd wieczystoksięgowy nie prowadzi jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, lecz bada jedynie treść i formę złożonego wniosku oraz dołączone do wniosku dokumenty a także treść księgi wieczystej ( art.626 8§2 k.p.c.). Jakkolwiek skutki prawnorzeczowe wynikające z art. 98 u.g.n. nie są przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji zatwierdzającej podział, skoro przejście własności następuje z mocy samego prawa, to jednak w decyzji zatwierdzającej podział organ obowiązany jest zawrzeć informację o skutkach prawnorzeczowych określonych w art.98 u.g.n. ze wskazaniem podmiotu publicznoprawnego, który jest beneficjentem tych skutków. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela przytoczone w skardze kasacyjnej a dotyczącej tej kwestii orzecznictwo. Rzecz jednak w tym, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ zatwierdzający podział nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na przyjęcie, że wydzielone drogi mają status dróg publicznych. Sformułowany zarzut w pkt 2) lit. a) petitum skargi kasacyjnej jest wadliwy z tego względu, że nie można w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który odnosi się do przepisów procesowych, zarzucać naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, takich jak - art. 156 § 1 pkt 2, art. 28 k.p.a., albowiem są to przepisy prawa materialnego, chociaż zawarte w Kodeksie zawierającym przepisy procedury administracyjnej. Dodać przy tym należy, iż zarzut braku udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i z tego względu nie może być uznany jako przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za całkowicie niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. zawarte w pkt 2) lit. b) i c) petitum skargi kasacyjnej, albowiem analiza akt sprawy i decyzji organów administracji obu instancji daje podstawy do uznania, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż organy sprostały obowiązkom wynikającym z powołanych przepisów procedury administracyjnej. W szczególności nie można podzielić zarzutu nie odniesienia się i nie wyjaśnienia kwestii statusu działek wydzielonych pod drogi. W tej bowiem kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że w odniesieniu do działek wydzielanych w trybie art. 95 pkt 8 u.g.n. na terenach zamkniętych, zastrzeżonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, w której to sytuacji art. 98 ust. 1 u.g.n., nie ma zastosowania. Według SKO w świetle zgromadzonego materiału dowodowego również nie byłoby podstaw do przyjęcia, iż którakolwiek z nowopowstałych działek została wydzielona pod drogę publiczną ze skutkiem wynikającym z jego treści. Wiąże się to z faktem, że będące przedmiotem podziału nieruchomości są usytuowane na obszarze, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, a tym samym brak jest ustaleń planistycznych, z których można byłoby wywieść, iż określone tereny w szczególności odpowiadające wydzielonym działkom nr: [...], [...] i [...], są przeznaczone pod drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg publicznych. Co więcej, według wiedzy Kolegium, istniejące ulice [...] i [...], pod które są wyodrębniane odpowiednio działki nr: [...] i [...], nie zostały formalnie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a zatem mają status dróg wewnętrznych. Natomiast autostrada [...], która przebiega przez dotychczasową działkę nr [...], niewątpliwie jest drogą publiczną, jednakże inwestycja prowadząca do jej wybudowania i oddania do użytku została zrealizowana na podstawie ustaw szczególnych, zawierających odrębne regulacje dotyczące podziałów nieruchomości czy nabywania własności gruntów. Zarzuty zarówno dotyczące prawa materialnego, jak również zarzuty procesowe okazały się zatem nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- Sygn. akt i OSK 714/24 14 Sygn. akt IOSK 714/24 1