I OSK 1639/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Marian Wolanin NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 300/24 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 21 grudnia 2023 r., nr IN.II.7581.23.2023.JŚ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W OPOLU WYROKIEM Z 18 KWIETNIA 2024 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI POLSKICH KOLEI PAŃSTWOWYCH S.A. W WARSZAWIE NA DECYZJĘ WOJEWODY O. Z 21 GRUDNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE UMORZENIA POSTĘPOWANIA W SPRAWIE WALORYZACJI OPŁATY ROCZNEJ Z TYTUŁU PRZEKSZTAŁCENIA PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO W PRAWO WŁASNOŚCI NIERUCHOMOŚCI UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ WRAZ Z POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĄ STAROSTY B. Z DNIA 10 SIERPNIA 2023 R. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismami z 12 czerwca 2023 r. oraz z 22 czerwca 2023 r. Starosta B. zawiadomił skarżącą spółkę, o waloryzacji rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, dotyczącej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obręb C., KW [...]. Wnioskiem z 22 czerwca 2023 r. skarżąca spółka wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji w przedmiocie waloryzacji opłaty. Decyzją z 10 sierpnia 2023 r. Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, wskazując, że waloryzacja opłaty następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki Wojewoda O. decyzją z 21 grudnia 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu pierwszej instancji oraz wskazał, że ustawodawca nie przewidział trybu wydania na wniosek strony decyzji o waloryzacji opłaty. W jego ocenie powoduje to, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o waloryzacji opłaty jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw prawnych do załatwienia sprawy w formie decyzji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wprawdzie ustawodawca zdecydował, że o zwaloryzowanej opłacie jedynie zawiadamia się właściciela nieruchomości, ale działanie takie nie może być arbitralne i niepoddane kontroli instancyjnej, co doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności i prawa do sądu. W jego ocenie właściciel nieruchomości negujący wysokość zwaloryzowanej kwoty opłaty ma prawo uruchomienia trybu decyzyjnego, jak ma to miejsce w przypadku ustalenia opłaty oraz opłaty jednorazowej. Zdaniem Sądu skoro waloryzacja jest następcza w stosunku do należności głównej, to łączy jej los prawny uzasadniając zastosowanie trybu administracyjnego waloryzacji. Odnotował przy tym, że ustawodawca nie wyłączył trybu administracyjnego w sprawie mającej charakter sprawy administracyjnej, jak uczynił to w ustawie o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia poddanie waloryzacji kontroli legalności w instancyjnym toku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. 2023 r. poz. 904, z późn. zm.), dalej: "ustawa z 20 lipca 2018 r." albo "ustawa przekształceniowa", przez nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie decyzji organów obu instancji, a wyrażające się w błędnej interpretacji art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej i przyjęciu, że w przypadku dokonania waloryzacji opłaty przekształceniowej istnieje obowiązek wydania na wniosek strony decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że wykładnia Sądu godzi w założenie racjonalnego prawodawcy. Wskazał, że redakcja art. 10 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej nie budzi wątpliwości, w tym także w odniesieniu do formy działania organu, i jako taka nie odsyła do regulacji dotyczącej waloryzacji należności. W jego ocenie o braku potrzeby sięgania do ustawowo uregulowanej instytucji waloryzacji świadczy uzasadnienie projektu ustawy, które zakładało waloryzację w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zaznaczył, że wobec ustawowego wskazania, że załatwienie sprawy następuje w formie zawiadomienia, stanowisko Sądu wskazujące na konieczność wydania decyzji podlegającej kontroli instancyjnej jest niezasadne i nie należy domniemywać podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd nieprawidłowo uznał także, że waloryzacja opłaty stanowi w rzeczywistości ustalenie opłaty, gdyż wpływa na wysokość kwoty, którą musi wpłacić właściciel nieruchomości, co doprowadziło Sąd do przekonania, że właścicielowi należy zapewnić taką samą ochronę, jaką przewiduje art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Zaznaczył, że w odróżnieniu od ustalenia opłaty waloryzacja polega na czysto technicznym przeliczeniu ustalonej opłaty przez ustalony urzędowo i opublikowany wskaźnik, co nie uzasadnia ustalania zwaloryzowanej opłaty w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia prawomocności wyroku do dnia zapłaty. Jednocześnie organ zrzekł się prawa rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania poddano ocenie wyrok Sądu pierwszej instancji, pod kątem zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej. Przedmiotem sporu w sprawie jest dopuszczalność zastosowania art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2023 r. poz. 904, z późn. zm.), dalej: "ustawa z 20 lipca 2018 r." albo "ustawa przekształceniowa", w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości kwestionuje waloryzację opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (dalej także jako: opłata przekształceniowa). Unormowanie to stanowi jedną z jednostek redakcyjnych art. 7 ustawy przekształceniowej, w którym uregulowano tryb i zasady ustalania wysokości oraz uiszczania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowiącej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej). W art. 7 ust. 7 tej ustawy przewidziano także możliwość zgłoszenia przez właściciela gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty zamiaru jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 8 ustawy z 20 lipca 2018 r. właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku – w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7. Natomiast w myśl art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zwaloryzowana opłata przekształceniowa stanowi wymagalną należność, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy z 20 lipca 2018 r., zatem w sytuacji, gdy właściciel neguje wysokość zwaloryzowanej opłaty, może wystąpić o jej ustalenie w drodze decyzji. Stanowisko to nie jest trafne. Instytucja waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej została uregulowana w art. 10 ustawy z 20 lipca 2018 r., według którego opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ust. 1). Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (ust. 2). Właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku (ust. 3). Przedstawiona procedura waloryzacji jest zatem odrębna i niezależna od procedury ustalania wysokości opłaty przekształceniowej, opłaty jednorazowej, czy kwoty należnej do zapłaty, o których mowa w art. 6 i art. 7 ustawy z 20 lipca 2018 r. Ustawodawca jasno i jednoznacznie wyodrębnił postępowanie w tym przedmiocie oraz określił konkretną formę działania organu administracji publicznej – pisemne zawiadomienie właściciela nieruchomości o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Przepis art. 10 ustawy przekształceniowej nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o waloryzacji opłaty przekształceniowej. Przepis art. 104 § 1 k.p.a. nie znajduje bowiem zastosowania, skoro ustawodawca określił w art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej formę działania organu administracji. Wbrew stanowisku wojewódzkiego sądu administracyjnego, wysokość zwaloryzowanej opłaty nie jest tożsama z wysokością kwoty należnej do zapłaty, o której mowa w art. 7 ust. 8a. Przepis ten nie znajdzie zatem zastosowania w sytuacji, gdy właściciel kwestionuje wysokość zwaloryzowanej opłaty. Ustawodawca jednoznacznie zdecydował o wyłączeniu stosowania władczej i jednostronnej formy działania organu administracji w postaci decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym waloryzacji opłaty przekształceniowej. Potwierdzeniem takiej intencji ustawodawcy jest także stanowisko przedstawione w uzasadnieniu projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, zgodnie z którym: "[w] związku z tym, że waloryzacja będzie dokonywana w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego nie będzie miało miejsca władcze ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty przez właściwy organ. Dlatego zrezygnowano z trybu administracyjnego i przyjęto, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty" (druk sejmowy nr 2673, sejm VIII kadencji). W konsekwencji, wobec braku podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej – co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – za prawidłową należy uznać zaskarżoną w sprawie decyzję Wojewody. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.