III OSK 600/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 439/25 o odrzuceniu skargi Związku L. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 27 maja 2025 r. w przedmiocie uznania za rezerwat przyrody postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 4 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 439/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach, Sąd I instancji), odrzucił skargę Związku L. (dalej: skarżący) na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z 27 maja 2025 r. w przedmiocie uznania za rezerwat przyrody. Pismem z 12 stycznia 2026 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Kielcach z 4 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 439/25. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a., zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 428; dalej: u.o.w.) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy zaskarżone zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 27 maja 2025 r,, wpływa negatywnie na sferę uprawnień ustawowych skarżącego wyrażonych w przepisach prawa materialnego i uniemożliwia ich przyszłą realizację, a tym samym narusza interes prawny skarżącego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 440 ze zm.; dalej: u.o.z.) w zw. z art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. u.o.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, że skarżone zarządzenie nie ograniczyło skarżącemu realizacji ustawowych uprawnień w zakresie ochrony praw pracowniczych i reprezentowania interesów zawodowych określonych w ww. przepisach a przez to nie naruszyło interesu prawnego skarżącego, 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 27 maja 2025 r., podczas gdy interes ten istnieje, przez co zastosowano przedmiotowe przepisy w sposób nieprawidłowy, co doprowadziło do nieuzasadnionego odrzucenia skargi skarżącego, 4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 163 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, polegające na nieprawidłowym zrekonstruowaniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o błędną interpretację treści załączonych przez organ dokumentów do odpowiedzi na skargę w sposób uniemożliwiający dokonanie realnej kontroli orzeczenia, podczas gdy orzeczenie takie winno odpowiadać wymogom ustawy. Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art 106 § 3 p.p.s.a., na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że załączony do skargi kasacyjnej dokument elektroniczny można włączyć do oceny stanu faktycznego sprawy wyłącznie jako dowód uzupełniający z dokumentu, wniesiono o: 1) rozpoznanie sprawy na rozprawie, 2) przeprowadzenie na rozprawie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma NK.074.34.2025 z dn. 29 grudnia 2025r. Nadleśniczego Nadleśnictw S., na okoliczność wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego wskazanego w skardze inicjującej postępowanie. Przeprowadzenie ww. dowodu przez Sąd jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a jednocześnie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. W piśmie z 18 lutego 2026 r. uczestnik postępowania Stowarzyszenie P. z siedzibą w B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie Sądu I instancji jest zatem związany granicami wyznaczonymi przez zarzuty skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 163 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. W rozwinięciu zarzutu wskazano, że do naruszenia doszło: "poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, polegające na nieprawidłowym zrekonstruowaniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o błędną interpretację treści załączonych przez organ dokumentów do odpowiedzi na skargę w sposób uniemożliwiający dokonanie realnej kontroli orzeczenia, podczas gdy orzeczenie takie winno odpowiadać wymogom ustawy". Ze "zbitki" przepisów, których naruszenie zarzuca skarżąca kasacyjnie w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej, nie można zdekodować normy prawnej korespondującej z rozwinięciem zarzutu i jego uzasadnieniem. Zgodnie z art. 163 § 2 p.p.s.a. postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym sąd doręcza z urzędu stronom. Gdy stronie przysługuje środek zaskarżenia, postanowienie należy doręczyć z uzasadnieniem. Doręczając postanowienie należy pouczyć stronę występującą w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego. Odnotowania wymaga, że powołany przepis składa się z trzech zdań, z których każde ma inną treść normatywną. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z precyzyjnym podaniem jednostki redakcyjnej. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołanie zarzutu naruszenia art. 163 § 2 p.p.s.a. bez wskazania, czy skarżący kasacyjnie zarzuca brak doręczenia sentencji postanowienia czy brak doręczenia sentencji postanowienia wraz z uzasadnieniem czy też brak stosownego pouczenia, sprawia, że zarzut ten nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Odnosząc się do dalszej części zarzutu z pkt 4) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 powiązanego z art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że jest on bezzasadny. Wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. stosowany do postanowień odpowiednio na mocy art. 166 p.p.s.a., jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 13 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 1093/23). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zawiera wszystkie wymagane elementy. Sąd I instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego winna zostać odrzucona. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia postanowienia, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza per se, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1919/22). W tym stanie rzeczy powiązanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i rozwinięcie odwołujące się do rzekomo nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego interpretacji jest w oczywisty sposób wadliwe. Podkreślić należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie oznacza naruszenia tego przepisu. W pkt 2) petitum skargi kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 440 z ze zm.) w zw. z art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. u.o.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, że skarżone zarządzenie nie ograniczyło skarżącemu realizacji ustawowych uprawnień w zakresie ochrony praw pracowniczych i reprezentowania interesów zawodowych określonych w ww. przepisach, a przez to nie naruszyło interesu prawnego skarżącego. W ramach powołanego zarzutu nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 63 ustawy o wojewodzie, której naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie. Art. 63 ustawy o wojewodzie składa się obecnie z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Wskazane przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 440 z ze zm.) dotyczą istoty związków zawodowych, ich zadań oraz reprezentacji praw i interesów pracowniczych. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w jaki sposób skarżone zarządzenie ograniczyło mu realizacji ustawowych uprawnień w zakresie ochrony praw pracowniczych i reprezentowania interesów zawodowych określonych w ww. przepisach. Relewantną cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny lub uprawnienie. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że skoro przepis wymaga wykazania naruszenia realnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony, to podstawą legitymacji skargowej związku zawodowego może być wyłącznie sytuacja, w której naruszone zostało prawo tego związku do zaopiniowania konkretnego projektu aktu prawnego - poprzez niewystąpienie do niego o taką opinię wbrew treści art. 19 ust. 1 u.z.z. (zob. wyrok NSA z 11.02.2014 r., II OSK 2256/13, LEX nr 1466446). Do zarzutów wskazanych w pkt 1) i 3) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu dotyczącego naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 428; dalej: u.o.w.) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu ww. przepisu oraz zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 27 maja 2025 r., należało odnieść się łącznie. Istotą powołanych zarzutów jest ponownie zakwestionowanie podstaw do odrzucenia skargi ze względu na brak naruszenia interesu prawnego. Zgodnie z art. 58 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Obowiązkiem Sądu I instancji, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy było dokonanie oceny, czy interes prawny lub uprawnienia wnoszących skargę zostały naruszone stosowanie do wymagań przepisu szczególnego, to jest art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Należy zwrócić uwagę, że na wskazane wyżej akty prawa miejscowego nie służy skarga rozumiana jako actio popularis (skarga powszechna). Skarga ta jest bowiem wyraźnie nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W tego typu sprawach skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem), a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała (zarządzenie) poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, LEX nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Z treści art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie wynika, że podmiotowość skarżącego w tych sprawach kształtuje się odmiennie niż w innych postępowaniach w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż podstawą legitymacji skargowej jest nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, lecz naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Strona wnosząca skargę winna wykazać, że istnieje ścisły związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004 r. Nr 7, poz. 114). Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale, w tym przypadku w zarządzeniu, nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego poprzez pogorszenie jego sytuacji prawnej lub powstanie nowych obowiązków. Oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc nie wystarczy twierdzenie, że może ono wystąpić w przyszłości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2326/23, LEX nr 3655652). Jak już wyżej wskazano interes, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, tych wymogów nie spełnia. Zaskarżone zarządzenie nie nakłada obowiązków i nie ogranicza uprawnień ani skarżącego kasacyjnie związku zawodowego. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera przepisów, które wprost wprowadzałyby obowiązki, naruszając w ten sposób uprawnienia innych podmiotów. Mogą one natomiast wynikać z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.), która w art. 15 pkt 1 – 27 wprowadza szereg zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu przyrody. Skarżący kasacyjnie nie powołuje się na te zakazy jako źródło naruszenia swojego interesu prawnego. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny ze zrozumieniem przyjmuje ryzyka związane z utratą miejsc pracy przez część osób reprezentowanych przez związek zawodowy. Nie można jednak skutecznie twierdzić, jak czyni to strona skarżąca kasacyjnie, że utrata miejsc pracy przez osoby będące członkami związku oraz likwidacja leśnictwa stanowią bezpośredni prawny skutek wejścia w życie zaskarżonego zarządzenia i podstawę interesu związku zawodowego w niniejszej sprawie. Nawet przyjęcie istnienia potencjalnego związku między zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z 27 maja 2025 r. w przedmiocie uznania za rezerwat przyrody a utratą miejsc pracy oznacza, że interes członków związku może mieć jedynie charakter faktyczny i pośredni. Wynik kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie nie wpłynie bezpośrednio na sytuację zawodową pracowników reprezentowanych przez związek zawodowy. Skutkiem prawnym ewentualnego uwzględnienia skargi na zaskarżone zarządzenie nie byłoby odtworzenie zlikwidowanego leśnictwa i przywrócenie do pracy pracowników. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku. Wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej nie był przydatny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem nie dotyczy okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na miały rozstrzygające znaczenie dla kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.