II SA/Ka 3676/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Ewa Krawczyk, Sędzia NSA del. Małgorzata Korycińska (spr.), Iwona Bogucka, Asesor WSA, Protokolant stażysta Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2004 r. sprawy ze skargi R. F., H. F., M. P. i B.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej i nakazania oceny stanu technicznego obiektu o d d a l a s k a r g i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] r. nakazał R. i H.F. wykonania inwentaryzacji technicznej zabudowań dobudowanych do budynku mieszkalnego tj. "dawnej obory" oraz garażu wraz z użytkowanym na cele mieszkalne poddaszem i przedłożenie ekspertyzy technicznej bezpieczeństwa użytkowania tych obiektów. U podstaw materialnoprawnych postanowienia przywołano art. 81 c ust.1 pkt 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.), zwanym dalej Prawem budowlanym. Natomiast w uzasadnieniu podano, że inwestorzy w [...] r. zgłosili do właściwego organu zamiar dobudowy "garażu na maszyny i urządzenia rolnicze". Prowadząc roboty budowlane w oparciu o to zgłoszenie zlikwidowano "funkcję obory", a pomieszczenie po niej jest wykorzystywane jako gospodarcze. Równocześnie poddasze zarówno nad oborę jak i nad garażem zostało przeznaczone dla celów mieszkalnych bez uzyskania zezwolenia. Analizując tak ustalony stan faktyczny organ doszedł do przekonania, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a istnieje możliwość doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem po przedłożeniu nakazanych dokumentów. W zażaleniu M.P. i B. P. działający w imieniu córki G. P. podnieśli, iż w postanowieniu nie "ujęto wszystkich obiektów wybudowanych bez pozwolenia", a także to, że nadbudowa nad garażami i oborą od razu była dostosowana na cele mieszkalne o czym świadczy styl wykonania dachu, duże okna...". Ponadto opisali spór toczący się pomiędzy nimi a inwestorami dotyczący drogi pomiędzy działkami stron. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż w pierwszym rzędzie ustalić należy czy budynek garażu wykonano zgodnie ze zgłoszeniem, a następnie zbadać legalność "istnienia poddasza nad byłą oborą" i legalność wykończonych robót remontowych w tym obiekcie. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ powinien odnieść się do zmiany sposobu użytkowania obiektu. W skardze wniesionej na to postanowienie przez M.P. i B. P. skarżący powielili zarzuty zaprezentowane w zażaleniu. Natomiast w odrębnej skardze inwestorzy R.F. i H. F. domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia i "utrzymania w mocy" postanowienia organu I instancji, gdyż wykonali obowiązek nałożony tym postanowieniem, a nadto działali w ramach dokonanego zgłoszenia. Skarżący podnieśli także i to, że M.P. i B.P. nie mają przymiotu strony albowiem działania skarżących " w żaden sposób nie naruszają interesu Państwa P.". Obie skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargi organ, którego działanie zaskarżono zgodził się z tym ostatnim argumentem zawartym w skardze R. F. i H. F., przy czym wskazał, iż skarżący M. i B.P. działali jako pełnomocnicy córki G.P. - właścicielki nieruchomości. W pozostałym zakresie organ uznał, iż podniesione w obu skargach argumenty nie zasługują na uwzględnienie i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowiska, przy czym skarżący M. i B. małż. P. wyjaśnili że właścicielem działki sąsiadującej przez sporną drogę z działką inwestorów jest od [...] r. ich córka G. P. obecnie nosząca nazwisko Ł., ale skargę wnieśli we własnym imieniu. Sąd administracyjny zważył co następuje : Obie skargi nie zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z różnych powodów. Zważyć wpierw trzeba, że w dacie wniesienia skarg obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.). Z dniem 1 stycznia 2004 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego i niniejsza sprawa stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm. ) została rozpoznana przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Zarówno jednak pod rządami wówczas obowiązującej ustawy jak i obecnie uprawnionym do wniesienia skargi był ( i jest ) każdy kto ma w tym interes prawny ( art. 33 ust. 2 ustawy o NSA i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dlatego też przed merytorycznym rozpoznaniem zarzutów skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy została ona wniesiona przez uprawniony podmiot. O tym zaś decyduje istnienie po stronie wnoszącego skargę interesu prawnego. Interes prawny wywodzi się z konkretnych przepisów prawa materialnego, ma charakter obiektywny, a jego cechami jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzony obiektywnie. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Nadto interes prawny musi być "własny" a nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdy związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny ( por. Jan Zimmermann – glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. IV SA 846/95 pub. OSP 1997/4/83 ). W sprawie poddanej kognicji Sądu skarżący M. P. i B. P. uprawnienie do wniesienia skargi we własnym imieniu wywodzą z dwóch powodów. Po pierwsze podnoszą, iż w dacie powstania zdarzeń objętych postanowieniem organu I instancji byli właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestorów i jakkolwiek obie te nieruchomości dzieli droga to wówczas stanowiła ona współwłasność skarżących. Po wtóre po przeniesieniu własności nieruchomości na rzecz córki, co miało miejsce w [...] r. zachowali prawo dożywotniego korzystania z mieszkania. Obie te naprowadzone okoliczności wskazują na to, że skarżący nie są legitymowani do wniesienia skargi, przy czym prawo do korzystania z mieszkania świadczy o istnieniu po stronie skarżących interesu faktycznego, a nie prawnego, a zachodzący pomiędzy nimi a córką stosunek prawny nie uprawnia do wywiedzenia po stronie skarżących M. i B.P. legitymacji procesowej. Przeniesienie własności nieruchomości na rzecz córki przesądziło o tym, że skarżący z datą utraty własności nie mieli ani przymiotu stron w postępowaniu administracyjnym, ani też nie byli uprawnieni do kwestionowania skargą zaskarżonego postanowienia. Sąd natomiast nie badał uprawnień córki skarżących do wniesienia skargi, albowiem zgodnie z ich oświadczeniem skargę w odróżnieniu od zażalenia wnieśli we własnym imieniu. Brak legitymacji do wniesienia skargi przesądził o oddaleniu skargi M.P. i B. P. Niewątpliwie uprawnionymi do wniesienia skargi byli R. F. i H. F., przy czym ich skarga nie jest zasadna. Baczyć bowiem trzeba, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Omawiany przepis mocą art. 144 k.p.a. dotyczy także zażaleń na postanowienie. Oceniając zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd baczy przede wszystkim na to, czy zaistniała niezbędna przesłanka do wydania tego rodzaju decyzji przez organ odwoławczy, a zatem czy zachodziła w sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Regulacja prawna zawarta w przytoczonym przepisie stanowi bowiem wyłam od zasady ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, która uprzednio została rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ niższej instancji. Stąd też tylko w sytuacjach ściśle określonych w art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Analizując w tym zakresie przedmiot zaskarżenia Sąd w pełni podziela pogląd organu odwoławczego o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji zapadło bowiem w zasadzie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedyny dowód w sprawie – oględziny – nie mógł stanowić dostatecznej przesłanki do wydania postanowienia obligującego skarżących do przedstawienia określonych w nim dokumentów. Postanowienie organu I instancji jest co najmniej przedwczesne. Racje ma bowiem organ II instancji, iż newralgiczną w sprawie okolicznością, której zaniechania wyjaśnienia dopuścił się organ I instancji, jest ustalenie, czy skarżący dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na prowadzeniu bez pozwolenia robót budowlanych w obiekcie byłej obory i czy realizacja garażu odpowiada zgłoszeniu. Zauważyć przy tym trzeba, że powstały obiekt określony potocznym zwrotem garaż służy potrzebą gospodarstwa rolnego i miał być wykorzystywany jako pomieszczenie na przechowywanie maszyn rolniczych. Koniecznym jest przy tym ustalenie, czy w trakcie budowy garażu nie doszło do przekroczenia zakresu robót objętych zgłoszeniem, a dotyczących budowy nad garażem pomieszczeń mieszkalnych. Te ustalenia, których w ogóle nie poczyniono w postępowaniu przed organem I instancji, pozwolą na prawidłową ocenę tego czy doszło do samowoli budowlanej i przy ewentualnym jej stwierdzeniu do zastosowania określonych norm prawnych służących likwidacji stanów niezgodnych z prawem, przy uwzględnieniu aktualnego brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela także i ten pogląd organu, że kwestia zmiany sposobu użytkowania może być przedmiotem rozstrzygnięć dopiero po wyjaśnieniu spraw związanych z przeprowadzanymi robotami budowlanymi związanymi z obiektami obory i garażu. Te braki postępowania wyjaśniającego obligowały organ odwoławczy do wydania postanowienia opartego o art. 138 § 2 k.p.a. Nie mógł przy tym organ odwoławczy uzupełnić ich we własnym zakresie, gdyż naruszyłby przepis art. 136 k.p.a. określający granice postępowania dowodowego organu II instancji. Podnoszony przez skarżących argument wykonania postanowienia organu I instancji nie mógł wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia z przyczyn przeprowadzonych i dlatego również skargę R. F. i H. F. należało oddalić. Oddalenie skarg nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) su.