II SA/Łd 1347/01

Dnia 3 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Ewa Markiewicz, del. Sędziowie NSA : Małgorzata Stahl (spr.), Grzegorz Szkudlarek, Protokolant ref.staż. Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. K., C. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] ([...]), 2. zasądza od Wojewody Ł. na rzecz S. K. i C. K. kwotę 30 (trzydziestu) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. II S.A./Łd 1347/01 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją ( [...]) z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. K. i C. K. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3, oznaczonej jako działka nr 1142 o powierzchni 0,5860 ha utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż aktem notarialnym Rep. A. Nr [...] z dnia [...] A., S. i C. K. zawarli z J. i S. małżonkami G. warunkową umowę sprzedaży nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3, oznaczonej jako działka nr 1142 o powierzchni 0,5860 ha opisanej w księdze wieczystej KW nr 20. Z treści ww. aktu notarialnego , sprzedaży przedmiotowej nieruchomości dokonano pod warunkiem , że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. nie skorzysta z prawa pierwokupu, przysługującego mu na podstawie art. 29 i następnych ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz.159) Stosownie do treści art. 31 ust. 1 powołanej powyżej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach , prawo pierwokupu mogło być wykonane w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania przez prezydium właściwej miejskiej( powiatowej) rady narodowej zawiadomienia o treści umowy sprzedaży nieruchomości zawartej z osobą trzecią. Na mocy uchwały z dnia [...] Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. postanowiło skorzystać z przysługującego prawa pierwokupu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 3 , składającej się z działki gruntu o powierzchni 0,5860 ha. Wykonanie prawa pierwokupu przedmiotowej nieruchomości nastąpiło aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] w którym, stosownie do art. 33 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości( Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94) ustalono również cenę wykupu. W dniu 6 grudnia 2000 r. S. K. i C. K. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 3. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Powiatu Ł. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził , iż brak jest podstaw do zastosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), ponieważ w niniejszej sprawie nigdy nie było wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe zakończone decyzją administracyjną , czy umową zawartą w trybie postępowania wywłaszczeniowego. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] złożyli S. K. i C. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wskazał, iż zagadnienia dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r,. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) Zgodnie z art. 136-142 powołanej ustawy instytucja zwrotu obejmuje nieruchomości, których własność przeszła na Skarb Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej kończącej postępowanie wywłaszczeniowe. Nadto na mocy art. 216 istnieje możliwość zwrotu nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tytułów prawnych wymienionych w tym przepisie. W dalszej części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazano, iż w niniejszej sprawie nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 29 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach , tj. w wykonaniu przysługującego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. prawa pierwokupu . Wobec powyższego roszczenie o zwrot nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. nie przysługuje , ponieważ brak jest ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie. Powyższą decyzję w dniu 2 lipca 2001 r. zaskarżyli do Sądu S. K. i C. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania ze względu na jej krzywdzący charakter. W odpowiedzi na skargę z dnia 1 sierpnia 2001 r. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi w uzasadnieniu powołując argumenty tożsame z zawartymi w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Problem prawny jaki w rozstrzyganej sprawie należało rozważyć należał na gruncie orzecznictwa sądowego do dyskusyjnych. W rozpoznawanej sprawie przejęcie własności przedmiotowej działki nastąpiło na mocy art.29 ustawy z dnia14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. ,Nr22,pz.159 ze zm.) poprzez skorzystanie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Łęczycy z prawa pierwokupu. Z akt sprawy wynika że właściciele działki ( rodzice skarżących) protestowali przeciwko skorzystaniu z prawa pierwokupu a ich skarga nie została przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej uwzględniona (uchwała nr[...] ) z powołaniem się na przeznaczenie nieruchomości w ówczesnym planie zagospodarowania przestrzennego pod " zieleń urządzoną (parkową) i poszerzenie ulicy A". W skardze S. K. podnosił ,że nieruchomość nie jest pozbawiona charakteru nieruchomości rolnej, prowadzona jest na niej produkcja sadowniczo-ogrodnicza a przekazanie jej [...] Zakładom Górniczym na ogródki działkowe nie zmieni jej charakteru . Powoływał się na straty finansowe z powodu wykonania prawa pierwokupu . We wskazanej uchwale podnoszono niezasadność zarzutów właścicieli podnoszących , że nieruchomość jest gospodarstwem rolnym (znajdował się tam sad) i że naruszono wytyczne w sprawie wykonania prawa pierwokupu. Ostatecznie sprzedaż nieruchomości nastąpiła z uwagi na wprowadzenie w błąd poprzez informowanie że nieruchomość i tak stracą i to na gorszych warunkach wywłaszczenia .Właściciele ,jak wynika z akt sprawy ,nie wyzbyliby się dobrowolnie , za cenę znacznie odbiegającą od uzgodnionej, sadu którego dzierżawa przynosiła znaczne zyski. Uchwała nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. uznającą nieruchomość za niezbędną dla miasta oparta została na opinii Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury ,stwierdzającej jej przeznaczenie w planie pod "zieleń urządzoną (parkową) i na poszerzenie ulicy A.", na tę samą opinię powołano się w uzasadnieniu uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. odmawiającej uwzględnienia skargi. Nieruchomość została przejęta na podstawie art.29 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., Nr 22,poz.159 ze zm.) w oparciu o uchwałę nr [...] Prezydium PRN w Ł. ze wskazaniem ,że jest ona przeznaczona pod zieleń urządzoną z przeznaczeniem na pracownicze ogródki działkowe. Na cele – jak wynikałoby z uchwał podejmowanych w wyniku skarg właścicieli wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego – zieleń urządzoną ( ale ze wskazaniem na parkową i na poszerzenie ulicy A.) nieruchomość (położona przy ul. A 3 w Ł.) wykorzystana nie została . Jak wynika z akt sprawy od początku działania ówczesnych władz były prowadzone w sposób wprowadzający w błąd, bo od razu zakładano wykorzystanie nieruchomości na inne cele niż wskazywane właścicielom w powołanych uchwałach w wyniku nich skarg. Ponadto m.in. jak wynika z decyzji z dnia [...] Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium PRN w Ł. nieruchomość – przeznaczoną pod zieleń urządzoną - chciano przeznaczyć na pracownicze ogródki działkowe mimo ,że [...] Zakłady Górnicze nieruchomości tej wówczas nie chciały i nie złożyły odpowiedniego wniosku (decyzja z dnia [....] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium WRN w Ł. w uzasadnieniu której wskazano ,że wobec rezygnacji [...] Zakładów Górniczych, przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla miasta i Prezydium PRN może ponownie rozważyć kwestię ewentualnego odstąpienia od wykonania prawa pierwokupu i uwzględnienia skargi S. K.). W okolicznościach rozważanej sprawy należało zatem rozważyć czy nabycie przez Skarb Państwa prawa własności poprzez wykonanie prawa pierwokupu w odniesieniu do umowy sprzedaży nieruchomości położonej w granicy administracyjnej miasta, dokonane na podstawie i w trybie przepisów art.29 – 36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach może być – w rozumieniu art.216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000,Nr 46,poz.543 ze zm.) – traktowane na równi z nabyciem przez Skarb Państwa nieruchomości na zasadach i w trybie określonym w art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. Dz.U. z 1974 r.,Nr 10,poz.64 ze zm.) a tym samym miałyby do nich zastosowanie postanowienia rozdziału III ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Taki pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka zamiejscowego w Krakowie (wyrok z 29 października 2001 r. ,II S.A./Kr 786/01, OSP 9/2002/119) i pogląd ten Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela. Podobne wątpliwości dotyczyły umów zawartych na podstawie art.6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. i ostatecznie zaowocowały przyjęciem, że materialnoprawne przesłanki, warunki i tryb zawierania takiej umowy ,nakazują traktować nieruchomość przejętą na wskazanej podstawie jako nieruchomość wywłaszczoną co wiązało się z możliwością jej zwrotu. Porównanie konstrukcji nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy zawartej w trybie art.6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz nabycia na podstawie umowy sprzedaży zawartej na zasadach i trybie określonym w art.29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z wykonaniem przez Skarb Państwa przewidzianego w tych przepisach pierwokupu( w szczególności identyczność regulacji istotnych elementów tych umów – wysokości ceny kupna i sposobu zapłaty (terminy i wysokość rat, cena kupna odpowiadała wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną)upoważnia do traktowania nabycia nieruchomości na zasadach i w trybie określonym w art.29-36 ustawy o gospodarce nieruchomościami w miastach i osiedlach za zrównane z nabyciem nieruchomości na zasadach i w trybie określonym w art.6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. a tym samym do uznania ,że również do nieruchomości nabytych w związku z wykonaniem przez Skarb Państwa prawa pierwokupu znajdują zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji mającej miejsce w rozpatrywanej sprawie cele nabycia nieruchomości zostały określone (choć inaczej w uchwale o skorzystaniu z prawa pierwokupu a inaczej w uchwałach podejmowanych w wyniku skarg właściciela) a to umożliwia ocenę czy nieruchomość była niezbędna i czy stała się zbędna na cel ,na jaki została nabyta( w istocie wywłaszczona).Przepisy art.29-36 ustawy z 1961 r. nie określały wyraźnie celów dla realizacji których właściwe organy mogły wykonywać prawo pierwokupu. Wskazywały natomiast gdzie takich celów należało poszukiwać ( art.1 ust.1 pkt 1 w zestawieniu z pkt 2 oraz z art.2 ust.2,art.4 ust.1 i art.5) i wykonanie prawa pierwokupu uznawały za dopuszczalne tylko w zgodzie z celami ustalonymi w planach zagospodarowania przestrzennego .Tym samym wykonanie prawa pierwokupu przez Skarb Państwa musiało następować dla realizacji celów ustalonych w planach zagospodarowania przestrzennego i te plany w odniesieniu do konkretnej nieruchomości określały cele realizacji pierwokupu. Nie ma przy tym większego znaczenia odmienność zawierania umowy z art.6 ust.1 ustawy z 1958 r. i trybu korzystania z prawa pierwokupu, dla oceny konstrukcji prawnej nabycia własności w drodze obu zdarzeń prawnych okoliczność ta nie jest najistotniejsza. Potwierdza to powszechnie aprobowana uchwała 7 sędziów SN z dnia 20 lutego 1985 r. (III AZP 8/84,OSNCP 10/1985/145) stwierdzająca że materialnoprawne przesłanki oraz warunki i tryb nabycia nieruchomości określone w art.6 ustawy z 1958 r. nakazują traktować taką nieruchomość jak nieruchomość wywłaszczoną. Ponadto w zakresie nieruchomości, w stosunku do których art.216 ustawy z 1997 r. rozszerza możliwość żądania ich zwrotu, znajdują się nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa nabył prawa na podstawie zróżnicowanych podstaw prawnych, w rozmaitym trybie i formach. Nie można również uznać za zasadną argumentacji iż prawo pierwokupu mogło być wykonywane nie tylko na cele ustalone w planach zagospodarowania przestrzennego ale – w myśl wytycznych Rady Ministrów (powołanych także w uzasadnieniach uchwał podjętych w związku ze skargami właścicieli) - także w wypadku gdy wymagały tego szczególne względy, czyli gdy teren był potrzebny a nabycie w innym trybie było utrudnione lub związane z nadmiernymi kosztami. Nabycie w innym trybie to w ówczesnym stanie prawnym nabycie w drodze umowy cywilnej albo wywłaszczenia nieruchomości .W praktyce zatem – i potwierdzają to akta niniejszej sprawy - instytucja prawa pierwokupu służyła do omijania wymagań związanych z wywłaszczaniem nieruchomości . W konkluzji powyższa interpretacja prowadzi do uznania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej za naruszające przepis art.216 ustawy o gospodarce nieruchomościami co miało wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1271 ze zm.) sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .Z uwagi na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153,poz.1270) i art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające... ,orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na przedmiot zaskarżonej decyzji – odmawiającej zwrotu nieruchomości ,przepis art.152 powołanej ustawy nie miał zastosowania.