II SA/Ka 931/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia NSA Zofia Borowicz /spr./ WSA Stanisław Nitecki Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2004 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta T., na podstawie art. 37j ust. 1, art. 37l ust. 1 oraz art. 6 pkt 6 lit. b/ ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 6, poz. 56 ze zm./ odmówiono przyznania J.F. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że dokumenty przedstawione w dniu [...]r. tj. potwierdzone świadectwem pracy zatrudnienie w okresie poprzedzającym rejestrację przez okres przekraczający 365 dni oraz potwierdzające łączny staż pracy wynoszący: [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, w tym w warunkach szczególnych [...] lat i [...] miesięcy, uprawniały J.F. do przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych, co stwierdzono decyzją z dnia [...]r. Natomiast wnioskodawca nie spełnia przesłanek określonych w art. 37j w.w. ustawy do przyznania zasiłku przedemerytalnego, gdyż staż pracy jakim się legitymuje jest niewystarczający dla przyznania tego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji J.F. zarzucił naruszenie art. 37j ust. 1 i art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i wniósł o jej uchylenie lub zmianę poprzez przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Odwołujący się zarzucił, że przepracował łącznie [...] lat, [...] miesiąc i [...] dni, co wynika z przedłożonych dowodów. Okres zatrudnienia od [...]r. do [...] udokumentował zaświadczeniem M. Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz zeznaniami świadków. Zarzucił też, że przez [...] lat pracując w Przedsiębiorstwie A w T. wykonywał pracę w warunkach szczególnych i nie rozumie dlaczego tego okresu zatrudnienia nie uwzględniono mu jako pracy w warunkach szczegółowych. Nie mógł przedstawić na powyższą okoliczność stosownego świadectwa pracy w warunkach szczególnych, gdyż zakład pracy uległ likwidacji. Wyjaśnił, iż okoliczności te wynikają z książeczek [...]. Nadto z pisma Zakładu Obsługi Ś. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...]r. wynika, że żaden inny organ poza zakładem pracy nie został uprawniony do wystawienia tego rodzaju świadectw pracy. Zaskarżoną decyzją wydaną z upoważnienia Wojewody Ś. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wywiódł, iż J.F. w dniu [...]r. zarejestrował się w PUP w T. W dniu rejestracji udokumentował okres uprawniający do zasiłku wynoszący [...] lat, [...] miesięcy, [...] dni, w tym okres [...] lat [...] miesięcy wykonywania pracy w warunkach szczególnych. W dniu [...]r. została wydana decyzja o uznaniu wnioskodawcy za osobę bezrobotną z dniem [...]r. i przyznaniu z dniem [...]r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ wywiódł, iż nie zaliczono odwołującemu się do okresu uprawniającego do zasiłku okresu zatrudnienia w Przedsiębiorstwie B od [...] do [...], gdyż w dokumentach archiwalnych brak jest akt osobowych. Powołując się na zaświadczenie M. Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...]r. organ stwierdził, że z dokumentu tego wynika, iż odwołujący się był zatrudniony w w.w. okresie, lecz brak stosownej dokumentacji potwierdzającej wymiar czasu pracy i innych okoliczności mogących mieć wpływ na zaliczenie całości lub części tego okresu, do okresów, o których mowa w art. 37j ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu o przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ wskazał też że w zaświadczeniu tym zwrócono uwagę na możliwość wystąpienia do właściwego Sądu Pracy o odtworzenie stosunku pracy. Odnosząc się do zeznań świadków przedstawionych przez odwołującego organ wskazał, że są one niepełne, złożone zostały na drukach obowiązujących w ZUS-ie i nie wskazano w nich okresów zatrudnienia tychże świadków i posiadanych przez nich dowodów na potwierdzenie tychże okoliczności. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia pełnego okresu wykonywania przez J.F. pracy w warunkach szczególnych, organ przywołując treść art. 37j ust. 1a cyt. ustawy – stwierdził, że nie jest dopuszczalne ustalenie tej okoliczności na drodze postępowania administracyjnego. Odwołujący się powinni okoliczności te wykazać stosownymi dokumentami. Zgodnie z rozporządzeniem MPiPS z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie szczegółowej treści świadectwa pracy oraz sposobu i trybu jego wydawania i prostowania /Dz.U. Nr 60, poz. 282/ świadectwo pracy powinno także zawierać potwierdzenie pracy w szczególnych warunkach. Oznacza to, że stosowny dokument zobowiązany jest wystawić zakład pracy, a gdy zakład nie istnieje wykazanie tych okoliczności winno nastąpić na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję J.F. zarzucił naruszenie art. 37j ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Na uzasadnienie zarzutów skargi przedstawił argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Dodał, że o ile będzie to potrzebne to wystąpi do Sądu o ustalenie wskazanych okoliczności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę postulował jej oddalenie prezentując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ - zwanej dalej p.s.a. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ Sąd Administracyjny dokonuje kontroli aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.s.a. pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. J.F. został zarejestrowany jako bezrobotny z dniem [...]r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Osobie takiej przysługiwał zasiłek przedemerytalny, jeżeli posiadał okres pracy 30 lat, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze /art. 37j ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu – Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56/. Organ orzekający zakwestionował, że skarżący pracował powyżej [...] lat, albowiem przyjął, że skarżący nie wykazał przedłożonymi dowodami, iż okres zatrudnienia od [...] do [...] w Przedsiębiorstwie B można zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku, o którym mowa w art. 37j ust. 1 cyt. ustawy, a to w myśl art. 24 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Reguły tej nie może ograniczać § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania świadczeń określanych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. Nr 166, poz. 1237 ze zm./. Stąd okresy zatrudnienia nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów. Zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego /por. wyrok NSA z dnia 11 listopada 2000 r. sygn. II SA 1510/00, lex 53790/. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2001 r. I PKN 4/3/00 /OSNIPUSiSP z 2003 r. Nr 6, poz. 150/ stwierdził, że w postępowaniu przed urzędami pracy w sprawach o zasiłek przedemerytalny może być prowadzone postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, co do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia prawa do świadczeń. W tym stanie rzeczy powoływanie się na informację zawartą w zaświadczeniu M. Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...]r., iż skarżący miał możliwość wystąpienia do Sądu Pracy celem odtworzenia stosunku pracy należało uznać za chybione. Wobec zakwestionowania przez organ odwoławczy zeznań świadków o treści przedłożonej przez skarżącego, stwierdzić należy, że stanowisko to także nie jest trafne. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie określają trybu ani formy odbierania zeznań od świadka /art. 83 kpa/. Z uregulowań zawartych w art. 50 § 1 i 54 § 1 kpa można wywnioskować, że świadek może złożyć zeznania w formie pisemnej. Natomiast z ustnych zeznań świadka organ prowadzący postępowanie jest obowiązany sporządzić protokół /art. 63 § 2 kpa/. Z treści art. 77 § 1 kpa wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu /art. 77 § 2 kpa/. Z powyższych uregulowań wynika, że obowiązkiem organu orzekającego jest przeprowadzenie dowodu w taki sposób, aby przyczyniło się to wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Zatem skoro treść pisemnych zeznań świadków przedłożonych organowi przez skarżącego była niepełna, lakoniczna, to należało uzupełnić postępowanie dowodowe w powyższym zakresie poprzez zobowiązanie skarżącego do przedłożenia pełnych uzupełniających zeznań pisemnych tychże świadków bądź też przeprowadzenie tego dowodu z ustnych uzupełniających zeznań świadków. Powoływanie się w tej kwestii na obowiązujące druki ZUS na udokumentowanie okresów zatrudnienia dla celów emerytalno-rentowych narusza podstawowe reguły postępowania dowodowego zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego /art. 75 § 1 kpa/. Drugą sporną kwestią w rozpoznawanej sprawie był problem wykazania przez skarżącego, iż ponad [...] lat wykonywał pracę w warunkach szczególnych. Otóż z dniem 12 września 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 89, poz. 973/, która w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dodała ust. 1a w brzmieniu: "Okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1 są uwzględnione po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu". Z akt sprawy wynika, że skarżący zarejestrował się w PUP w T. po wejściu w życie w.w. zmiany w omawianej ustawie. Zatem słuszny jest pogląd organu orzekającego, iż w świetle art. 37j ust. 1a cyt. ustawy zainteresowany zobowiązany jest wykazać przed organami zatrudnienia okresy zatrudnienia w szczególnych warunkach odpowiednimi dokumentami tj. świadectwem wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawionym według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze /Dz.U. Nr 8, poz. 43 ze zm. - § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia/. W świetle powyższych uregulowań uprawnionym do sporządzenia tego dokumentu jest wyłącznie zakład pracy. Z treści art. 37j ust. 1a cyt. ustawy wynika, że wobec braku możliwości udokumentowania zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, wykazanie okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych może nastąpić na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Regulacja ta oznaczała, że w postępowaniu zmierzającym do przyznania zasiłku przedemerytalnego w sytuacji gdy osoba zainteresowana nie dysponowała niezbędną do tego celu "odpowiednią dokumentacją" mogła ona na ogólnych zasadach przystąpić do właściwego sądu pracy z powództwem o ustalenie w trybie art. 189 kpc w celu uzyskania orzeczenia sądowego potwierdzającego jej zatrudnienie w szczególnych warunkach w określonym czasie /por. postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 10 lipca 2002 r. sygn. akt III KKO 2/02, OSNP 2003/14/345 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. III PZP 6/02 – OSNIPUSiSP z 2003 r., Nr 9, poz. 213/. Wobec wprowadzenia powyższych zmian do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w sytuacji, gdy skarżący nie dysponował stosownym świadectwem pracy w warunkach szczególnych, organy zatrudnienia były zobowiązane do pouczenia skarżącego o treści art. 37j ust. 1a cyt. ustawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby skarżący, który w postępowaniu przed organem I instancji występował bez pełnomocnika, został we właściwy sposób pouczony o powyższej kwestii, czym naruszono reguły postępowania zawarte w art. 7, 8 i 9 kpa. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy wobec stanowiska skarżącego zaprezentowanego w odwołaniu zobligowany był mając na uwadze treść art. 37j ust. 1a cyt. ustawy oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 100 § 1 kpa wezwać pełnomocnika skarżącego do wystąpienia do sądu w oznaczonym terminie z powództwem na podstawie art. 189 kpc. Z przedłożonej dotychczas przez skarżącego dokumentacji wynikało, że w okresie od [...]r. do [...] był on zatrudniony jako [...]. Zgodnie z wykazem A /Dział XIV pkt 12/ stanowiącym załącznik do cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie... /Dz.U. Nr 8, poz. 43 ze zm./ prace przy spawaniu i wycinaniu elektrycznym, gazowym, atomowodorowym zostały zaliczone do prac w szczególnych warunkach. Także w okresie od [...]r. do [...]r. skarżący był zatrudniony jako [...], co potwierdza świadectwo pracy w szczególnych warunkach z dnia [...]r. W tym miejscu należy zauważyć, wobec stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie szczegółowej treści świadectwa pracy oraz sposobu i trybu jego wydawania i prostowania /Dz.U. Nr 60, poz. 282/ weszło w życie w dniu 2 czerwca 1996 r. Zatem uregulowania zawarte w § 1 pkt 11 cyt. rozporządzenia co do tego, że świadectwo pracy winno zawierać także informacje o pracy w warunkach szczególnych nie można odnosić do świadectw pracy wydanych przed dniem wejścia w życie omawianego rozporządzenia. Natomiast poprzednio obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie świadectw pracy i opinii z dnia 20 listopada 1974 r. /Dz.U. Nr 45, poz. 269/ w § 7 nie przewidywało identycznych uregulowań. Powyższe wskazuje, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego zawarte art. 75 § 1 kpa, 77 § 1 i 2 kpa, art. 80 kpa a także art. 100 § 1 kpa i 136 kpa i tym samym nie wyjaśniono istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z tych zatem przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i b/ p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponieważ wyrok Sądu nie jest prawomocny, zatem uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do jego prawomocności, dlatego Sąd rozstrzygnął w tym zakresie w oparciu o art. 152 p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, 205 § 1 i 2 oraz 210 § 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. Nr 163, poz. 1349/. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Należy zauważyć, że na skutek uchylenia decyzji sprawa z wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego wymaga rozpoznania na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z uwzględnieniem przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy... o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... /Dz.U. Nr 154, poz. 1793/, z którego wynika, że osoby, które były zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy przed dniem wejścia w życie tej ustawy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego nabywają oraz zachowują to prawo na dotychczasowych zasadach, ze zmianami określonymi w tym przepisie. Dodatkowo przyjdzie zauważyć, że po wniesieniu skargi do Sądu, przy piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący przedłożył do akt kserokopię świadectwa wykonywania prac w szczególnych warunkach oznaczonego jako dzień wydania [...]r. i podpisanego przez likwidatora Przedsiębiorstwa. Pełnomocnik skarżącego nie był w stanie wyjaśnić z jakich przyczyn skarżący dokumentu tego nie przedłożył organowi orzekającemu. SJ/