I OSK 333/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Anna Orłowska ( spr. ), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Urszuli S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2004 r. sygn. akt I SA 2354/03 w sprawie ze skargi Urszuli S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 września 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia 11 sierpnia 2003 r. (...), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz adw. Piotra W. kwotę 240 zł. /dwieście czterdzieści/ zł. z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Urszuli S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 września 2003 r. w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego oddalił skargę, powołując przepis art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając orzeczenie Sąd wyjaśnił, że wydanie wyroku nastąpiło po ustaleniu przez organy administracji następującego stanu faktycznego: w dniu 30 listopada 2002 r. Urszula S. zaliczona została postanowieniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na czas do 3 listopada 2003 r. W dniu 11 grudnia 2002 r. przyznano Urszuli S. - decyzją Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w L. - zasiłek stały wyrównawczy oraz składkę na ubezpieczenie społeczne. Na skutek informacji z dnia 6 sierpnia 2003 r. o uchyleniu /w lutym 2003 r./ przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. postanowienia o zaliczeniu Urszuli S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności - Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w L. decyzją z dnia 11 sierpnia 2003 r,. uchylił z dniem 1 sierpnia 2003 r. decyzję własną z dnia 11 grudnia 2002 r. motywując to faktem, że jednym z warunków przyznania zasiłku stałego wyrównawczego jest udokumentowanie niepełnosprawności, a po uchyleniu orzeczenia w tym przedmiocie Urszula S. warunku tego nie spełnia, a tym samym - nie ma uprawnień do uzyskania zasiłku stałego wyrównawczego z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 17 września 2003 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że jest ona prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Urszula S. pisała, że jest osobą samotną, schorowaną i bez środków do życia. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej otrzymanie zasiłku stałego wyrównawczego uzależnione jest od spełnienia dwóch kryteriów - całkowitej niezdolności do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa i określonego, niskiego dochodu. Oba warunki muszą występować łącznie. Orzeczenie organów o tym, że Urszula S. jednego z warunków nie spełnia jest, zdaniem Sądu, prawidłowe. Skoro pierwotne orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 30 listopada 2002 r. zaliczające Urszulę S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zostało uchylone postanowieniem z dnia 11 lutego 2003 r., to skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Dodatkowo Sąd ustalił, że /wcześniejsze/ orzeczenie o zaliczeniu Urszuli S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 listopada 2002 r. zostało prawomocnie uchylone. W opisanej sytuacji, zdaniem Sądu, istniały podstawy do orzeczenia - z powołaniem art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej - na niekorzyść Urszuli S., bowiem przepis ten stanowi szczególną podstawę do zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej na niekorzyść strony, która na jej mocy nabyła określone prawo. W skardze kasacyjnej, którą w imieniu Urszuli S. wniósł pełnomocnik z urzędu, zarzucono, że wyrok zapadł z naruszeniem art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie, które to naruszenie miało charakter rażący. Wniesiono o uchylenie wyroku, rozpatrzenie skargi w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 września 2003 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia 11 sierpnia 2003 r. Wniesiono również o zasądzeniu kosztów zastępstwa procesowego z urzędu dla pełnomocnika, którego pomoc prawna nie została opłacona. Uzasadniając wnioski i zarzuty skargi podniesiono, m.in., co następuje: Urszula S. uzyskała - na mocy decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia 11 grudnia 2002 r. świadczenie z pomocy społecznej. Decyzja stała się ostateczna. Na skutek jej uchylenia kolejną decyzją Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Urszula S. została pozbawiona nabytych wcześniej praw. Możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo przewiduje art. 155 Kpa, jednak - za zgodą strony. Lex specialis - art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej przewiduje taką możliwość lecz wyłącznie w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Żadna z przesłanek wymienionych w przepisie w sprawie Urszuli S. nie wystąpiła tj. nie zmieniły się przepisy prawa ani sytuacja dochodowa czy osobista strony /którą określa art. 3 ustawy o pomocy społecznej/. Nie zmieniła się również sytuacja prawna strony, gdyż zarówno w czasie wydawania decyzji przyznającej jak i "odbierającej" świadczenie z pomocy społecznej, Urszula S. nie legitymowała się prawomocnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jeżeli przepis prawa wymagał prawomocnego orzeczenia, a organy przyznające świadczenie nie dopatrzyły się braku tej przesłanki, to negatywne skutki braku staranności organów nie mogą obciążać skarżącej. Ze względu na przytoczone wyżej okoliczności należy uznać, że Sąd I instancji mylnie przyjmując, że uchylenie decyzji ostatecznej z powodu braku prawomocnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności było zgodne z prawem i powołując się przy tym na art. 43 ust. 2a, błędnie zastosował ten przepis, czym naruszył prawo. Z tych względów zaskarżony wyrok jak i wskazane na wstępie decyzje winny zostać uchylone. Skoro świadczenie zostało przyznane skarżącej na okres do dnia 3 listopada 2004 r., to, o ile nie wystąpiły przesłanki z art. 43 ust. 2a, świadczenie to winno być wypłacane zgodnie z ostateczną decyzją. Na konieczność ścisłego interpretowania art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie I SA 2113/97. O uwzględnienie skargi i zasądzenie nieopłaconych kosztów zastępstwa procesowego udzielanego z urzędu wniósł pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 4 listopada 2005 roku; pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. również wniosła o uwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Uznając za zgodną z prawem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 września 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia 11 sierpnia 2003 r., utrzymaną w mocy wskazaną decyzją Samo rządowego Kolegium Odwoławczego w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ znajduje zastosowanie w stanie faktycznym sprawy zasiłku stałego wyrównawczego Urszuli S. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej o jego błędnym zastosowaniu w tej sprawie są trafne. Z akt wynika, że decyzją Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia 11 grudnia 2002 r. przyznano Urszuli S. zasiłek stały wyrównawczy na czas od dnia 1 grudnia 2002 r. do dnia 30 listopada 2004 r. Decyzja stała się ostateczna. Organy administracyjne, orzekające w sprawie, nie stosowały przepisu art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej, powołując art. 27 ust. 4 ustawy /organ I instancji - błędnie - art. 27 ust. 4 pkt 2/, który to przepis wskazuje, jakim osobom przysługuje zasiłek stały wyrównawczy, /przy czym skoro skarżąca jest osobą samotną, to w sprawie miałby ewentualne zastosowanie przepis art. 27 ust. 4 pkt 1 ustawy/. Przepis ten przewiduje, że zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie pełnoletniej, samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organy orzekające w sprawie zasiłku stałego wyrównawczego Urszuli S. nie zajęły stanowiska w kwestii obowiązywania ostatecznej decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia 11 grudnia 2002 r. przyznającego stronie świadczenie na czas od dnia 1 grudnia 2002 r. do 30 listopada 2004 r. Sprawą tą nie zajął się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, "przypisując" organom działanie na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy i wyjaśniając, w uzasadnieniu wyroku, błędnie i bez związku z treścią orzeczeń organów, że w sprawie zaistniały przesłanki do stosowania tego przepisu w odniesieniu do zasiłku stałego wyrównawczego Urszuli S. W uzasadnieniu wyroku powołano również ustalenia, jakich dokonał Sąd, a które odnosiły się do orzeczeń o stopniu niepełnosprawności Urszuli S. z okresu poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji, co stanowi rażące naruszenie granic orzekania sądu administracyjnego. Zakres przeprowadzania i stosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w uzasadnieniu wyroku sądu, określa art. 106 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści tego przepisu wynika że ustalenia sądu nie mogą służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, mogą one jedynie mieć na celu umożliwienie dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a takiemu celowi nie służyły ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie stanu zdrowia Urszuli S. z okresu poprzedzającego podjęcie zaskarżonej decyzji, /por. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 - Lex nr 50129/. Trafny jest również wywód skargi odnośnie do normatywnej treści art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej, aczkolwiek - jak wskazano wyżej - przepis ten nie był stosowany w sprawie przez orzekające organy. Za podtrzymaniem linii orzeczniczej prezentowanej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego na temat możliwości stosowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej art. 43 ust. 2a cyt. ustawy, w tym - w powołanych w skardze kasacyjnej, przemawiają istotne względy, szczegółowo wyjaśniane przez Sąd, m.in. w wyroku z dnia 12 marca 1998 r., I SA 1975/97 - Lex nr 45808. Omawiany przepis, jak wynika z jego treści, jest przepisem o charakterze mieszanym, tj. zawiera normy procesowe i materialne. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 w związku z art. 174 pkt 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Zastosowanie art. 188 cyt. ustawy ma na celu możliwie szybkie ustabilizowanie sytuacji materialnej i życiowej skarżącej Urszuli S.