II OSK 434/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr.), Henryk Ożóg, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ol 124-125/04 w sprawie ze skargi T. N. i I. M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 19 października 2004 r. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2004 r., uchylające wydane przez Burmistrza M. postanowienie, odmawiające wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej przez I. S. i T. N. budowy budynku mieszkalnego i stajni na działce Nr [...] w W. gm. M. i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organom I instancji. Z uzasadnienia wyroku i z akt sprawy wynika, że w dniu 10 października 2003 r. M. M. wystąpił do Burmistrza Miasta M. o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej wyżej wskazaną decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. Jako przesłankę wznowienia postępowania, M. M. wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jednocześnie w powołaniu na art.152 § 1 k.p.a. wniósł o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji twierdząc, że lokalizacja budynków w sprawie przewidzianej w kwestionowanej decyzji, wpłynie w stopniu istotnym na zmniejszenie się użyteczności i wartości jego działki i skutkować będzie szeregiem niedogodności związanych z korzystaniem z tej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając postanowienie organu I instancji, odmawiające wstrzymania wykonania decyzji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazało, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1, może być dokonana tylko wówczas, jeśli organ odmówi wznowienia postępowania, bądź z mocy samego prawa we wznowionym postępowaniu decyzji uchylić nie można. Z akt nie wynika, czy takie okoliczności w sprawie zaistniały. Ponadto organ II instancji wskazał, że w toku postępowania zażaleniowego podniesiony został zarzut, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa jednoznacznie , czy zamierzona inwestycja jest zabudową zagrodową, na realizację której zarząd gminy wyraził zgodę, czy też jest zabudową letniskową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżone do tego Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdził, że w art. 152 § 1 k.p.a. określona została tylko jedna przesłanka upoważniająca do wstrzymania wykonania decyzji i w związku z wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, tj. wystąpienie okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Błędnie zatem w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że przeszkodami do wstrzymania wykonania decyzji, są dwie przesłanki zawarte w art. 146 k.p.a.: Pierwsza mająca charakter bezwzględny (art. 146 § 1 k.p.a.) i jej zaistnienie powoduje brak możliwości wstrzymania wykonania decyzji, druga zaś – określona w art. 146 § 2 k.p.a. może mieć zastosowanie po wyjaśnieniu sprawy we wznowieniowym postępowaniu. Takie stanowisko nie może być uznane za trafne, skoro postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji może być wydane przed wznowieniem postępowania. Pogląd prezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziłby do tego, ż przepis art. 152 § 1 k.p.a. byłby martwym zapisem, skoro dopiero po przeprowadzeniu pełnego postępowania wyjaśniającego, co do przesłanek wznowienia postępowania i oceny czy nowa decyzja w pełni pokrywałaby się z decyzją dotychczasową, możliwe byłoby rozstrzyganie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Z tych względów Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie orzeczenia kasacyjnego. W sprawie nie zachodziła bowiem potrzeba uzupełnienia postępowania w takim zakresie, który uniemożliwiałby dokonanie tych uzupełnień przez organ II instancji. Skargi kasacyjne od tego wyroku wniesione zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, reprezentowane przez radcę prawnego oraz M. M., reprezentowanego przez adwokata. W skardze Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako podstawy kasacji wskazano naruszenie art. 136 w związku z art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie postanowienia organu I instancji w sprawie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i z tych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że – zdaniem autora tej skargi - ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, obowiązującego w dacie orzekania o odmowie wstrzymania dotychczasowej decyzji ostatecznej. Skarżący powołuje wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r. sygn. akt I SA 86/84 publ. ONSA 1984/1/59 twierdząc, iż wyrok ten potwierdza takie interpretowanie powyższego przepisu art. 152 k.p.a. W związku z tym, że po wydaniu decyzji ostatecznej utraciła moc ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, będąca podstawą do wydania tej decyzji i od dnia 11 lipca 2003 r. obowiązują przepisy nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przy ocenie "prawdopodobieństwa" niezbędne było dokonanie ustalenia, czy w sprawie niniejszej, wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego, organ mógłby wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla zamierzonej inwestycji. Dokonanie takich ustaleń wymagało podjęcia określonych czynności i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z tych przyczyn uchylenie postanowienia I instancji, nie może być uznane za dokonane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W skardze wniesionej przez M. M., jako podstawy kasacji wskazano naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) poprzez uwzględnienie skargi mimo, iż postępowanie przed organem II instancji nie było dotknięte wadą wskazaną w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty zawarte w skardze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym także pogląd, że ocena "prawdopodobieństwa", o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., winna być dokonana z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, obowiązujących w czasie orzekania, w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Zaskarżone postanowienie organu I instancji nie zawierało analizy istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji pod kątem prawa materialnego, obowiązującego w dacie orzekania. Autor skargi podaje nadto, że decyzją z dnia 15 listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, odmawiającą uchylenia decyzji ocenianej we wznowionym postępowaniu, co czyni tym bardziej prawdopodobnym uchylenie decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne wniesione w sprawie niniejszej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał oceny zaskarżonego do tego Sądu orzeczenia pod kątem istnienia, czy nie istnienia określonej w art. 152 § 1 k.p.a. przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, w związku z wnioskiem o wznowieniu postępowania zakończonego tą decyzją, ponieważ takie orzeczenie nie zostało wydane. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu I instancji, orzekające o odmowie wstrzymania decyzji i ocena legalności tego postanowienia musiała być dokonana tylko pod kątem jego zgodności z przepisami art. 138 k.p.a., a nie – jak podniesiono w skargach – przy rozważaniu czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, w której wydane zostało orzeczenie przez organ I instancji. Wydanie orzeczenia kasacyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczający wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej może być stosowany tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a czego nie może dokonać organ II instancji we własnym zakresie, ograniczony przepisem art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z wyjątkowej możliwości, przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu orzeczenia kasacyjnego. W sprawie niniejszej, organ II instancji uchylił postanowienie organu I instancji wskazując dwie przyczyny: niewyjaśnienie czy organ nie odmówił wznowienia postępowania, czy też w inny sposób nie rozstrzygnął o żądaniu wnioskodawcy i niewyjaśnienie, czy ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna ze stanowiskiem zarządu gminy, wyrażonym w kwestii dopuszczalności realizacji zamierzonej zabudowy na terenie działki Nr [...] w miejscowości W. Pierwsza z wskazanych przyczyn – jak trafnie wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku – nie mogła uzasadniać uchylenia postanowienia organu I instancji, ponieważ przepis art. 152 § 1 k.p.a. nie wyklucza możliwości zgłoszenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji łącznie z wnioskiem o wznowienie postępowania, a zatem ocena wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie jest uzależniona od tego, czy postępowanie zostało wznowione. Druga natomiast przyczyna nie uzasadniała uchylenia postanowienia organu I instancji, bowiem ustalenie treści pisemnej zgody wyrażonej przez zarząd gminy na określoną zabudowę działki Nr [...] w W., nie przekraczało granic postępowania uzupełniającego, które organ II instancji powinien przeprowadzić we własnym zakresie, ani też nie mogło być traktowane jako przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego "w znacznej części lub w całości". Skoro zatem okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, jako przyczyny uchylenia postanowienia organu I instancji nie uzasadniały wydania orzeczenia kasacyjnego, to Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., mającym wpływ na wynik sprawy i uchylenie tego postanowienia dokonane zostało zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powyższej ustawy – orzekł jak w sentencji.