II SAB/Op 14/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy z wniosku D. W. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej we W. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej we W. do rozpatrzenia w terminie 14 dni wniosku D. W. z dnia 26 kwietnia 2004 r. o udzielenie informacji publicznej, 2. zasadza od Dyrektora Szkoły Podstawowej we W. na rzecz D. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez D. W. jest zarzucona bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej we W., do którego skarżący wystąpił z odpowiednim wnioskiem w dniu 26 kwietnia 2004 r. Skarżący powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) zadał organowi kilkadziesiąt pytań, wniosek zawierający pytania został przesłany listem poleconym na adres szkoły. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Szkoły Podstawowej we W. zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie wniosku o okoliczności wskazujące, iż udzielenie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, stanowisko takie Dyrektor Szkoły oparł o treść przepisu art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie pismem z dnia 30 czerwca 2004 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej z wezwaniem o zaniechanie naruszanie prawa lub o wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia każdej z wnioskowanych informacji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej dyrektor publicznej szkoły podstawowej, jako jednostka wykonująca zadania publiczne, obowiązany jest udzielić żądanej informacji publicznej na zasadach i w trybie określonym w przywołanej ustawie. Strona przeciwna w dniu 12 maja 2004 r. zwróciła się do skarżącego o uzupełnienie wniosku, natomiast w pozostałym zakresie ani nie odmówiła udzielenia informacji, ani nie umorzyła postępowania, powołując się na brak dokumentów umożliwiających udzielenie odpowiedzi. Skarżący podniósł również, iż strona przeciwna nie poinformowała go o ewentualnych powodach opóźnienia w udzielaniu wnioskowanych informacji oraz o terminie udzielenia informacji. W ocenie skarżącego działania organu były błędne, bowiem zwracający się o udzielenie informacji publicznej nie ma obowiązku wskazywania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego żądanie a nie wszystkie informacje, o jakie się zwrócił wymagały przetwarzania. Organ wnosił o oddalenie skargi, podnosząc, że pismo skarżącego o udzielenie informacji publicznej zawierało tak wiele pytań, że udzielenie informacji nie było możliwe w przypadku niewielkiej placówki jaką jest Szkoła we W. Szkoła ta nie prowadzi spraw kadrowych, księgowości i nie zatrudnia osób mogących przygotować odpowiedzi we wskazanym we wniosku zakresie. Nadto organ zwrócił uwagę na osobiste motywy, którymi kierował się skarżący zwracając się o udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do sądu po dniu 1 stycznia 2004 r., a wiec po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269). Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 pkt. 1- 4. Ten przepis z kolei wymienia jako przedmiot orzekania sądów administracyjnych: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten, będąc właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania sprawy, nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienia nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Badanie merytoryczne zasadności skargi poprzedza sprawdzenie wymogów formalnych skargi, w tym dopuszczalność wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Do warunków dopuszczalności skargi należy wyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 cyt. wyżej ustawy). Dotyczy to także skarg na bezczynność organów, które to skargi przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198). Udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś odmowa w formie decyzji administracyjnej (art. 10 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Dodać należy, że także odpowiedź organu wskazująca na nieposiadanie przez żądaną informację cechy informacji publicznej stanowi pismo, a wiec czynność materialno-techniczną (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 sygn akt II SA 2867/02 Wokanda 2003/6/33). W tej złożonej sytuacji, gdy wnioskodawca z pewnością oczekuje pozytywnego załatwienia wniosku, ale jednocześnie może liczyć się z odmową lub pismem o nienależeniu spornej tematyki do zakresu informacji publicznych, przyjąć należy wyczerpanie środków zaskarżenia zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi złożył zażalenie w trybie art. 37 §1 k.p.a, wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji (art. 52 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 127 k.p.a.), jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wymagane jest wobec bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu (...). Odnotować trzeba, że w rozpatrywanym przypadku skarżący wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Dyrektora Szkoły Podstawowej we W. dotyczące w całości jego wniosku z dnia 26 kwietnia 2004 r. Zatem należy uznać, że został spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia w odniesieniu do zgłoszonego żądania. Pozwoliło to na merytoryczne rozpoznanie skargi. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też czynności (patrz Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r. str. 62 i 63). Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, w tym przypadku dyrektor publicznej szkoły podstawowej (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.), jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej powinien albo udostępnić tą informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji, w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 - ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 omawianej ustawy. Jest niewątpliwe, że Dyrektor Szkoły Podstawowej we W. nie udzielił skarżącemu żądanej informacji i nie odmówił udostępnienia informacji w formie decyzji. Nie doszło także do umorzenia postępowania, zaskarżony organ nie podejmował działań opisanych w art. 14 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji nie można nie podzielić tezy o bezczynności organu. Bezczynności Dyrektora Szkoły, nie wyłącza w świetle powołanych przepisów art. 10 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystosowanie do wnioskodawcy pisma z dnia 12 maja 2004 r. kwestionującego żądanie wnioskodawcy do domagania się udostępnienia informacji oraz żądające wskazania szczególnie istotnego interesu prawnego w jej uzyskania (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa/332/03 Rzeczpospolita z 30 stycznia 2004 r., wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa/58/04, Rzeczpospolita z dnia 26 maja 2004 r.). Odnosząc się do podniesionych w odpowiedzi na skargę zarzutów o nieposiadaniu przez żądaną informację w znacznej części cechy informacji publicznej należy przyjąć, zdaniem Sądu, że ocena ta powinna być przez organ, do którego skierowano wniosek, dokonywana każdorazowo trakcie postępowania o udostępnienie informacji. Brak posiadania przez sporną informację charakteru informacji publicznej powoduje bowiem brak podstaw do wydania decyzji opartej o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma wówczas obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie powinien wystosować do wnioskodawcy pismo informujące o niepodleganiu informacji zakresowi przedmiotowemu ustawy. Pismo takie, jako inny akt administracji publicznej, może być, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wystosowanie takiego pisma, w określonym ustawą terminie usuwa stan bezczynności organu. W kontekście odpowiedzi na skargę należy również podnieść, że czasochłonność oraz trudności organizacyjno - techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowywaniem informacji publicznej nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 komentowanej ustawy, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 5 powołanej ustawy. Niezależnie od powyższych rozważań, podkreślić należy, że wnioskiem w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi - art. 6 ustawy. Wniosek taki nie może więc być postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, nie może też dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, nie może też być polemiką z dokonanymi ustaleniami. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (porównaj wyrok NSA z 25.o3.2003 r. sygn akt II SA4059/02 M. Prawn. 2003/10/436). Wobec powyższego należało, na mocy art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 tejże ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.