II SA/Gd 4145/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i R. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2001 r., nr [[...]] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 listopada 2001 r. nr [[...]], po rozpoznaniu odwołania M. i R. C., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2001 r. nakazującą M. i R. C. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję domku letniego, nietrwale związanego z gruntem wraz z elementami betonowymi, na których obiekt postawiono oraz obiektu budowlanego ustępu o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem wzniesionymi na działce nr [[...]] w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że bezspornym jest, iż przedmiotowe obiekty zostały wybudowane w 1993 r. bez wymaganego prawem (art. 28 prawa budowlanego z 1974 r.) pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gmina nr [[...]] z dnia 30 lipca 1993 r., działka nr [[...]], na którym zostały posadowione przedmiotowe obiektu budowlane, jest terenem upraw rolnych i łąk i na taki cel powinna być wykorzystana. Powyższa lokalizacja jest niezgodna z planem co uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy z podstawy prawnej wyeliminował art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. uznając, że jest on niewłaściwie powołany. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik M. i R. C. W skardze zarzucił obrazę prawa materialnego art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 2 Konstytucji RP, obrazę prawa materialnego art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz obrazę prawa procesowego art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozważenie złożenia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w związku ze sprzecznością art. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 111, poz. 1279) z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Wójt Gminy dopuścił wskazany budynek do użytkowania, konsekwencją czego jest decyzja wymiaru podatku od nieruchomości, w której do podstawy wymiaru wliczono dom letniskowy o pow. 35 m2 i w 2001 r. opodatkowano go stawką 5,29 zł za m2. Zgodnie z przepisami o podatku od nieruchomości momentem powstania obowiązku podatkowego jest oddanie budynku do użytkowania. W tej sytuacji konsekwencją objęcia budynku podatkiem od nieruchomości jest jego dopuszczenie do użytkowania a nakaz rozbiórki jest sprzeczny z decyzją organu dopuszczającego budynek do użytkowania. Zatem decyzja została wydana z naruszeniem art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W dalszej części skargi wskazano, że ustalenie organu co do obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 16 sierpnia 1993 r. oparte jest na przepisach prawa wydanych z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalono pięcioletni okres przejściowy w którym miały obowiązywać plany uchwalone pod rządami poprzednich ustaw. Przepis ten był kwestionowany w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok TK z 5.12.1995 r. K 6/95 uznał wprowadzenie tego przepisu za dopuszczalne. Przedłużenie okresu przejściowego o kolejne 2 lata prowadzi do sytuacji, gdy "stan przejściowy" stał się w istocie stanem permanentnym. Ustawa została formalnie opublikowana i weszła w życie w ostatnim dniu obowiązywania pięcioletniego okresu przejściowego. Faktycznie dziennik ustaw ukazał się kilka tygodni później. Taki sposób wprowadzenia niezwykle istotnych dla wykonywania prawa własności ustaw jest oczywistym naruszeniem zasady zaufania obywateli do państwa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. W momencie wygaśnięcia planu zagospodarowania przestrzennego skarżący w dniu 1 stycznia 2000 r. miałby prawo do zalegalizowania wzniesionego przez siebie budynku. Przedłużenie obowiązywania planów wskazaną ustawą pozbawiło skarżących tego prawa. W tej sytuacji złożenie pytania prawnego jest uzasadnione. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., że decyzja w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości w żaden sposób nie może zastąpić pozwolenia na budowę, a tym bardziej zmienić plan zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim nie można podzielić poglądu skarżącego, że z faktu opłacania podatku rolnego można wnioskować, że budynek został dopuszczony do użytkowania. Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84) w sposób samoistny określa przedmiot, podmiot i stawki podatkowe. Związane jest to z treścią art. 217 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP, który wprowadził zasadę zupełności ustawowej w minimalnym określeniu prawnopodatkowego stanu faktycznego. Ustawa ta na swój użytek wprowadziła własne definicje, m.in. pojęcie "budynku". Definicja budynku, dla potrzeb ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zawarta jest w art. 3 ust. 4 ustawy z której wynika, że za budynek, w rozumieniu ustawy, uważa się obiekt budowlany umocowany w ziemi lub na ziemi, posiadający ściany lub słupy albo filary oraz pokrycie dachowe. Podmiotami tego podatku są m.in. osoby fizyczne będące posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych Dz.U z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.) Jeżeli przedmiot opodatkowania znajduje się w posiadaniu samoistnym, obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości ciąży na posiadaczu samoistnym (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy). Jeśli natomiast chodzi o moment powstania obowiązku podatkowego to cytowana ustawa określa go w ten sposób, że powstaje on od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przedmiotem podatku w tym przypadku jest nie tyle obiekt opodatkowania, co stosunek psychiczny podmiotu podatku do tego przedmiotu (R. Mastalski: Prawo podatkowe, część szczegółowa C.H. Beck Warszawa 1996, str. 247). Regulacje zawarte w prawie podatkowym nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy regulowanej prawem budowlanym. Niedopuszczalne jest zatem przyjmowanie konstrukcji z zakresu prawa podatkowego dla uzasadnienia ominięcia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest tym samym trafny wniosek, że naliczenie podatku od nieruchomości i jego uiszczenie jest równoznaczne z decyzją organu dopuszczającego budynek do użytkowania. Ustawodawca normując stosunki społeczne za pomocą norm prawa podatkowego, cywilnego czy podatkowego stawia sobie zupełnie inne cele. To nie prawo podatkowe, a ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane normuje "działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach". (art. 1 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 01. 01.1999 r.). Podobnie cele ustawy Prawo budowlane określała ustawa z 24.10.1974 r. (Dz.U Nr 38, poz. 229 ze zm.) Zarzut naruszenia norm art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ustawy z 24.10 .1974 r. Prawo budowlane w świetle powyższych wywodów nie jest uzasadniony. Skarżący znaleźli się w sytuacji, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - wybudowali budynek na terenie, który w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod uprawy rolne. Nie uzyskali także pozwolenia na użytkowanie o jakim mowa w art. 42 ust. 1 prawa budowlanego. Nie może być także skuteczne powoływanie się na niewłaściwe, zdaniem skarżącego, uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym - prawem miejscowym, a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności. Plan zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak ustawa, obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylony lub straci ważność. Postanowienie tego planu są wiążące, a jego uchylenie może nastąpić w innym trybie i nie ma podstawy do jego kwestionowania w sprawie o rozbiórkę nielegalnie wybudowanego obiektu. Istotne w sprawie jest to, że w momencie wybudowania obiektu plan obowiązywał. Dalsze losy ustawy regulującej m.in. problematykę trybu uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Uzasadnia to, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.