II SA/Gd 653/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Bogusław Szumacher sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. i M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżoną decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2001 r. nr [...], 2/ orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane. Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia 12 października 2001 r. nr [...] nałożył na skarżących G. i M. M. obowiązek dostarczenia w terminie do ośmiu miesięcy od dnia otrzymania decyzji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, opinii (orzeczenia technicznego), wykonanej przez uprawnionego rzeczoznawcę, w zakresie wykonanych robót budowlanych i zastosowanych materiałów budowlanych oraz obliczeń statycznych i wytrzymałościowych budynku oraz projektu dokończenia budowy budynku zgodnego z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i polskimi normami. Z decyzji tej wynikało, że została ona podjęta na skutek wniosku skarżącego M. M. i w związku z budową domu na działce nr [...] w P. w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji stwierdził, iż w wyniku oględzin budynku ustalono, iż odstępstwa od zatwierdzonego projektu polegają na wykonaniu innej konstrukcji więźby dachowej i wykonaniu ścian nośnych z pustaków betonowych na kruszywie keramzytowym (co do których dodatkowo brak dokumentu stwierdzającego dopuszczenie do obrotu i powszechnego lub jednostkowego stosowania w budownictwie) zamiast z elementów gazobetonowych z dociepleniem. Ponadto w trakcie tych oględzin ustalono, że wykonana więźba dachowa uległa znacznym odkształceniom, sięgającym 12 cm, oraz że jest prowizorycznie wzmocniona, co jednak nie pozwala na bezpieczne użytkowanie budynku. W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził także, że nie odnosi się do jakości wykonanych robót budowlanych oraz że wszelkie roszczenia skarżących wobec wykonawcy robót budowlanych mogą być rozstrzygane tylko na drodze powództwa cywilnego. Z akt administracyjnych oraz kopii dokumentów złożonych przez skarżących w niniejszej sprawie oraz w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 4388/01 wynika, że skarżący w dniu 29 listopada 1996 r. zawarli z A Spółka Cywilna w G. umowę o wybudowanie domu jednorodzinnego na osiedlu B; w dniu 7 października 1997 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt budowlany budowy 71 domów jednorodzinnych na osiedlu B i udzielił pozwolenia na budowę M. K. i Z. K. wspólnikom spółki cywilnej A w G.; w dniu 23 grudnia 1998 r. M. K. i Z. K. sprzedali skarżącym działkę nr [...] zabudowaną domem w stanie surowym; skarżący występowali do M. K. i Z. K. z roszczeniami związanymi z wykonaniem umowy o wybudowanie domu; w dniu 29 maja 2000 r. wpłynęło do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego pismo skarżącego M. M. z dnia 29 maja 2000 r., kierowane do Prokuratora, w którym zaznaczono, iż jest to wniosek o wszczęcie postępowania w zakresie kompetencji Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego została doręczona jedynie skarżącym. Skarżący od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego wnieśli odwołanie, w którym zażądali uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, gdyż ustały przyczyny jego prowadzenia. Uzasadniając odwołanie wskazali, że dokończyli budowę domu i zamieszkali w nim, w związku z czym nie zachodzi potrzeba dokończenia robót i sporządzenia projektu dokończenia budowy. Podnieśli, że z opinii sporządzonej na zlecenie organów ścigania przez biegłego z listy Sądu Okręgowego wynika, iż budynek obecnie spełnia wymogi bezpieczeństwa konstrukcji i użytych materiałów budowlanych oraz wymogi ochrony cieplnej. Nadto podnieśli, że inwestorem byli M. K. i Z. K.. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 listopada 2001 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że podczas przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin ustalono, że dom, którego dotyczy sprawa, jest zamieszały a roboty budowlane zakończone. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że podstawą decyzji winien być art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zaś nałożone obowiązki winny doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Następnie stwierdzono, iż bezspornym jest, że budowę rozpoczęto na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonego A, które było wówczas inwestorem, oraz, że zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z chwilą nabycia nieruchomości obowiązkiem nowego właściciela jest wystąpienie o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany adresata decyzji. Skarżący od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 4388/01. Ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 grudnia 2001 r. nr [...], powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nałożył na skarżących obowiązek dostarczenia w terminie do ośmiu miesięcy od otrzymania decyzji opinii (orzeczenia technicznego), wykonanej przez uprawnionego rzeczoznawcę, dotyczącą wykonanych robót budowlanych wraz z obliczeniami statycznymi i wytrzymałościowymi budynku oraz inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Uzasadniając decyzję organ administracji powtórzył ustalenia zawarte w uzasadnieniu swej poprzedniej decyzji. Również ta decyzja została doręczona jedynie skarżącym. Skarżący od kolejnej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołali się zarzucając, że nałożenie na nich obowiązków zamiast na inwestora, którym jest, jak twierdzili, A, narusza prawo. Ponadto zarzucili rażące naruszenie prawa, polegające na wydaniu ponownej decyzji przed upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2001 r. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 stycznia 2002 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał skarżącym dostarczenie w terminie do 30 września 2002 r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz orzeczenia technicznego, wykonanego przez uprawnionego rzeczoznawcę a dotyczącego wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodności zarówno z przepisami techniczno-budowlanymi, jak i polskimi normami oraz wykonanie robót wynikających z tego orzeczenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest "słuszne i zgodne z prawem". Odnosząc się do argumentów odwołania wskazał natomiast, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego adresatem decyzji, o której mowa w art. 51 tej ustawy, może być inwestor, właściciel lub zarządza obiektu budowlanego, zaś skarżący, zdaniem organu odwoławczego, "pełnią taką rolę, co potwierdzają zapisy zawarte w § 2 i 4 aktu notarialnego (umowy sprzedaży) zawartego w dniu 23 grudnia 1998 r." W skardze skarżący twierdzili, że obowiązki nałożone na nich winny być nałożone na A. Wskazali przy tym, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia 7 października 1997 r. przedsiębiorstwo to jest inwestorem. Ponadto podnieśli, że zgodnie z opinią biegłego sporządzoną w postępowaniu karnym ich dom nie stwarza obecnie zagrożenia. W związku z tym zakwestionowali potrzebę nałożenia na nich obowiązku przedłożenia kolejnej dokumentacji. Wskazali też, że po nabyciu przez nich działki nr [...] A kontynuowało roboty budowlane związane z budową domu i uzbrojeniem działki i do kwietnia 2000 r. wykonywało "obowiązki inwestorskie". Skarżący podnieśli również, że inwestor oraz inne osoby pełniące funkcję na budowie nie wykonali wszystkich swoich obowiązków, w szczególności związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono przy tym, że z chwilą nabycia nieruchomości skarżący weszli w prawa strony postępowania administracyjnego i w związku z tym do nich ma zastosowanie art. 52 Prawa budowlanego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zdefiniowano pojęcia "inwestor". Nie ulega jednak wątpliwości, że w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, jest to podmiot wskazany w decyzji o pozwoleniu na budowę, inaczej mówiąc podmiot na rzecz którego decyzję taką wydano. W Prawie budowlanym na inwestora nałożono szereg obowiązków. Jedynie tytułem przykładu można wskazać przepisy tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.), takie jak art. 18 ust. 1, art. 41 ust. 4, art. 42 ust. 1, art. 44 ust. 1, art. 57 ust. 1. W celu umożliwienia wyegzekwowania tych obowiązków konieczne jest nie budzące wątpliwości określenie inwestora. Z tej przyczyny ustawodawca zastrzegł możliwość kontroli przez organ administracji publicznej przeniesienia uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę. Kontrola ta polega na tym, że przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innej osoby wymaga decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 40 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z przepisu tego wynika, że Prawo budowlane nie przewiduje automatycznej zmiany inwestora na skutek określonych zdarzeń, w szczególności na skutek przeniesienia prawa własności do nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja. Przeniesienie prawa własności nie może być samoistną przyczyną zmiany inwestora także dlatego, że inwestor nie zawsze jest właścicielem nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja. Jedną z cech inwestora jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż pozwolenie na budowę może być wydane jedynie temu, kto wykazał takie prawo (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji), zaś prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to nie tylko prawo własności nieruchomości (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Z powyższego wynika, że zmiana inwestora robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, następuje tylko wtedy, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej wyda decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Samo przeniesienie prawa własności do nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja, nie powoduje jeszcze zmiany inwestora określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie nie wykazano, aby została wydana decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę na skarżących. Zatem, skarżący nie są inwestorami. Inwestorami nadal pozostają osoby wskazane w decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli M. K. i Z. K. (Na marginesie należy zauważyć, że nie jest prawidłowe określenie inwestorów w niniejszej sprawie jako A, gdyż jest to spółka cywilna. Spółka cywilna nie posiada zaś osobowości prawnej i z tej przyczyny nie ma zdolności bycia stroną postępowania administracyjnego – art. 29 k.p.a.). Konsekwencją stwierdzenia, że M. K. i Z. K. nadal pozostają inwestorami jest stwierdzenie, iż powinni oni być stroną postępowania administracyjnego, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Skoro zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego do wykonania obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego obowiązany jest m.in. inwestor, to niezależnie od tego, czy w konkretnym przypadku na niego te obowiązki zostaną nałożone, jest on zawsze stroną postępowania, w którym organ podejmuje decyzję na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie M. K. i Z. K. nie brali bez swej winny udziału w postępowaniu administracyjnym. Zachodzi zatem podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji skarga podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego umożliwi wzięcie udziału w postępowaniu inwestorom, czyli M. K. i Z. K. i rozważy, czy obowiązków, które do tej pory były nakładane na skarżących, nie można nałożyć na inwestorów. Należy przy tym mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 52 Prawa budowlanego pozostawił organowi nadzoru budowlanego możliwość wyboru. Jest jednak oczywiste, że organ nadzoru budowlanego dokonując wyboru, czy określone obowiązki, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji) nałożyć na inwestora, czy na właściciela obiektu budowlanego powinien uwzględnić realną możliwość ich wykonania. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie posiada już żadnego prawa do obiektu budowlanego, to nie można na niego nakładać obowiązków, których wykonanie wiąże się z koniecznością wejścia na teren tego obiektu. Organ nadzoru budowlanego winien zatem wyjaśnić jakie stosunki prawne łączą skarżących i inwestorów, w szczególności wyjaśnić, czy mimo przeniesienia własności nieruchomości inwestorzy będą mogli wykonać nałożone na nich obowiązki, z którymi wiąże się wejście do domu skarżących w celu sporządzenia inwentaryzacji, ekspertyzy lub projektu. Zauważyć w tym miejscu należy, że z okoliczności sprawy wynika, że skarżących i inwestorów łączyła umowa o wybudowanie domu. Z umowy tej może wynikać obowiązek inwestorów (niezależnie od takiego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego – art. 57) dokonania tych wszystkich czynności, które są konieczne do zakończenia budowy zgodnie z prawem, w tym takich, których potrzeba wykonania wynika z prowadzenia budowy sprzecznie z prawem (samowolne istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego). Wyjaśnienia jednakże wymaga, czy umowa ta nadal obowiązuje. Gdyby się okazało, że umowa ta została rozwiązana albo gdyby powstał spór, co do tego, czy ona wiąże, a rozstrzygnięcie takiego sporu przekracza kompetencje organu nadzoru budowlanego, to należy wskazać, że skarżący mogą, niezależnie od dotychczas wiążących ich z inwestorami stosunków prawnych, udzielić inwestorom zgody na dokonanie czynności koniecznych do zakończenia budowy zgodnie z prawem. Zatem, wyjaśniając kwestię realnej możliwości wykonania przez inwestorów ewentualnie nałożonych na nich obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego winien przede wszystkim zwrócić się do skarżących o wyjaśnienie, czy zgadzają się na to, aby inwestorzy wykonali takie obowiązki jak sporządzenie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, ekspertyz i ewentualnie projektu dotyczącego koniecznych zmian. Dokonując wyboru podmiotów wskazanych w art. 52 Prawa budowlanego należy też mieć na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Nie pogłębia zaś tego zaufania postępowanie organów nadzoru budowlanego, które w odpowiedzi na wniosek skarżącego, będący próbą poszukiwania ochrony jego praw (być może próbą nieudaną, gdyż właściwszy do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy skarżącymi a M. K. i Z. K. wydaje się sąd powszechny), bez rozważenia innych możliwości obowiązkami obciążają w pierwszej kolejności skarżącego. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.