II SA/Ol 95/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Tadeusz Lipiński (spr.) Adam Matuszak Beata Jezielska Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Rady Miasta B. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta I) uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody, II) orzeka, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku, III) zasądza od Wojewody na rzecz Rady Miasta kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) zł Wojewoda, po uprzednim wezwaniu Rady Miasta B. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta, stwierdził wygaśnięcie mandatu K. N. — Burmistrza Miasta B. zarządzeniem zastępczym z dnia 4 grudnia 2003 roku, znak "[...]". W uzasadnieniu stwierdzono, że burmistrz naruszył zakaz określony w art. 4 pkt 6 Ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. nr 106, póz. 679 ze zm.), gdyż pełniąc funkcję członka zarządu i prezesa Stowarzyszenia A Telewizja Kablowa, zarządzał stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą. Tymczasem zgodnie z art. 9 ust. l Ustawy z 23 listopada 2002 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 214, póz. 1806 ze zm.), jeżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta) wybrany po dniu 27 października 2002 roku nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie zrzekł się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w terminie do dnia 31 marca 2003 roku. Organ podniósł, że w dniu 14 lipca 2003 roku badał wpisy dotyczące przedmiotowego Stowarzyszenia w Krajowym Rejestrze Sądowym. Ostatnim był wpis z 15 maja 2002 roku. Nie wynikały z niego zmiany dotyczące Prezesa, którym nadal był K. N. Po ponownym badaniu dokumentów stwierdzono, że w dniu 30 grudnia 2002 roku do Telewizji Kablowej wpłynęło pismo K. N., adresowane do zarządu stowarzyszenia, w którym złożył on rezygnację z funkcji prezesa zarządu oraz wniósł o zawieszenie go w obowiązkach członka zarządu stowarzyszenia. Zarząd podjął uchwałę przyjmującą rezygnację K. N. z funkcji prezesa zarządu dopiero 31 lipca 2003 roku. Postanowieniem z 20 sierpnia 2003 roku Sąd wykreślił K. N. z funkcji prezesa. Zdaniem organu nadzoru powyższa rezygnacja została złożona w sposób nieskuteczny, gdyż K. N. został powołany na członka zarządu przez walne zebranie i oświadczenie o rezygnacji z tej funkcji powinien złożyć przed tym organem. W tej sytuacji nadal pozostaje on członkiem zarządu, a tym samym narusza przepisy ustawy. Na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody Rada Miasta B. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zarządzenia oraz wstrzymania jego wykonania do czasu rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że zarzut naruszenia Ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie koresponduje z zapisem art. 4 pkt 6 tej ustawy, gdyż pełnienie funkcji członka zarządu stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą nie jest równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Prowadzącym działalność gospodarczą jest stowarzyszenie. Zdaniem Rady Miasta także członkostwo w zarządzie stowarzyszenia prowadzącego dzielność gospodarczą nie jest równoznaczne z byciem przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli jednak uznać członkostwo w stowarzyszeniu prowadzącym działalność gospodarczą na równi z prowadzeniem działalności na własny rachunek, to ustawa nie odbiera takiej osobie prawa do zajmowania stanowiska burmistrza, lecz zobowiązuje go do zrzeczenia się takiej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Rezygnacja z zajmowanego w stowarzyszeniu stanowiska została złożona przez burmistrza w dniu 30 grudnia 2002 roku, co potwierdzają zmiany dokonane w Krajowym Rejestrze Sądowym postanowieniem z 20 sierpnia 2003 roku Sądu Rejonowego, Wydziału Gospodarczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego. Ponadto organ stwierdził, że wydanie zarządzenia zastępczego nie zostało oparte na tym, że Burmistrz Miasta B. jako członek zarządu stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą prowadzi tą działalność we własnym zakresie. Powodem było zarządzanie działalnością gospodarczą stowarzyszenia. Wojewoda pismem procesowym z dnia 25 października 2004 roku wniósł o odrzucenie skargi z powodu wniesienia skargi przez podmiot nieposiadający zdolności sądowej, czyli Radę Miasta. Zdaniem organu skarga powinna być wniesiona przez gminę i podpisana przez organ wykonawczy, czyli burmistrza. Rada Miasta B. uchwałą z dnia 27 października 2004 roku nr "[...]" w sprawie zmiany uchwały nr "[...]" z dnia 15 grudnia 2003 roku upoważniła Przewodniczącego Rady Miasta do wniesienia skargi, Burmistrza Miasta do udzielenia pełnomocnictwa procesowego w sprawie. Wykonanie uchwały z dnia 15 grudnia 2003 roku powierzono Przewodniczącemu Rady Miasta i Burmistrzowi. Organ pismem procesowym z dnia l O listopada 2004 roku ponownie wniósł o odrzucenie skargi z powodu nieposiadania przez Radę Miasta legitymacji do wniesienia skargi i zdolności sądowej. Ponadto poinformował, że Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 listopada 2004 roku, znak "[...]" stwierdził nieważność uchwały nr "[...]" Rady Miasta B. z dnia 27 października 2004 roku w sprawie zmiany uchwały nr "[...]" z dnia 15 grudnia 2003 roku. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2004 roku, sygn. akt II SA/Ol 48/04 odrzucił skargę Burmistrza Miasta B. na zarządzenie zastępcze. W tej sytuacji organ zarzucił brak umocowania pełnomocnika strony skarżącej do reprezentowania jej w przedmiotowym procesie sądowym. Podniósł, że skarżącym jest Rada Miasta B., a pełnomocnictwa udzielił Burmistrz Miasta B., natomiast Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta B. z dnia 27 października 2004 roku, na podstawie której zostało udzielone to pełnomocnictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie pomimo tego, że nie wszystkie argumenty w niej podniesione można podzielić i zaakceptować. Na początku niniejszych rozważań należy podnieść, iż Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi z powodu wniesienia jej przez podmiot nieuprawniony. Rada Miasta B. jest organem stanowiącym gminy, aby można było wnieść skargę niezbędnym było podjęcie uchwały przez radę miasta o zaskarżeniu do sądu zarządzenia zastępczego wojewody. W sytuacji gdy skarga ma dotyczyć organu wykonawczego jakim jest burmistrz nie do zaakceptowania byłby pogląd aby burmistrz jako organ gminy mógł skutecznie wnieść do Sądu skargę dotyczącą jego osoby. Dlatego też w tego typu sytuacjach za słuszne i prawidłowe należało uznać to, że rada gminy jako organ stanowiący decyduje się na zaskarżenie zarządzenia zastępczego, zaś wykonanie tej uchwały może powierzyć przewodniczącemu rady miasta. Faktem jest, że w pierwotnym tekście uchwały brak było wskazania tego kto ma wykonać uchwałę poprzez złożenie skargi do sądu, jednak brak ten należało uznać za brak formalny, brak który mógł być uzupełniony w terminie zakreślonym przez sąd. Uzupełnienie tego braku nastąpiło jednak własnej inicjatywy Rady Gminy B., a ponieważ miało to miejsce przed rozstrzygnięciem sprawy zmienioną uchwałę należało uznać za skuteczną. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na treść art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, bez wątpienia Rada Miasta B. miała interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia zastępczego Wojewody mogła więc zaskarżyć to zarządzenie a wykonanie uchwały powierzyć Przewodniczącemu Rady Miasta B. Na tle realiów niniejszej sprawy wydaje się, że Naczelny Sąd Administracyjny również nie dostrzegał przeszkód prawnych w zaskarżeniu zarządzenia zastępczego przez Radę Miasta B., gdyż nie odrzucił skargi bezpośrednio po wpłynięciu do sądu, a następnie w sposób merytoryczny rozpoznał zażalenie Rady Miasta B. na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zarządzenia zastępczego. Bez praktycznego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje to, że wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta B. z dnia 27 października 2004 roku, gdyż to rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone wyrokiem (nieprawomocnym) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2005 roku w sprawie II SA/Ol 995/04. Za Sądem orzekającym w tamtej sprawie powtórzyć należy, że z chwilą wydania zarządzenia zastępczego kończy się uprawnienie wojewody jako organu nadzoru do ingerowania w działalność gminy, gdyż nie może on decydować o tym, które zarządzenia zastępcze zostaną skutecznie zaskarżone i komu udzielone zostanie pełnomocnictwo do reprezentowania strony skarżącej. Sąd nie podzielił poglądu zawartego w skardze wyrażającego się w przedstawieniu tezy, iż można pełniąc funkcję burmistrza pozostawać jednocześnie członkiem zarządu stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą, tym samym można faktycznie zarządzać tym stowarzyszeniem. Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne jak jej sama nazwa wskazuje ogranicza prowadzenie działalności gospodarczej dla określonej kategorii osób, w art.2 pkt 6 ustawy wyszczególnione zostały osoby pełniące funkcję burmistrza. Zgodnie z zapisem zawartym w art.4 pkt 6 tejże ustawy burmistrzowi nie tylko nie wolno prowadzić działalności gospodarczej, ale także zarządzać taką działalnością. Ustawa ta zwana także "antykorupcyjną" nie przewiduje żadnych wyłączeń dla osób zarządzających działalnością gospodarczą stowarzyszenia. W świetle informacji uzyskanych z Urzędu Skarbowego w B. nie może budzić wątpliwości, że Telewizja Kablowa A była czy też jest stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą. Ze statutu stowarzyszenia konkretnie wynika kto w imieniu stowarzyszenia działalność taką prowadzi , bo to zarząd stowarzyszenia uprawniony jest do zaciągania zobowiązań majątkowych oraz ustalania wysokości składek członkowskich. Dlatego też pełniący funkcję burmistrza B. K. N. nie mógł jednocześnie być ani prezesem, ani członkiem zarządu stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą. Gdyby poprzestać na powyższych stwierdzeniach to nie byłoby żadnych wątpliwości co do tego, że miał rację Wojewoda wydając w dniu 4 grudnia 2003 roku zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu K. N. - Burmistrza Miasta B. , nie można jednak pominąć milczeniem argumentu określonego w skardze jako uboczny, bo zgłoszonego z ostrożności procesowej, mianowicie tego, że burmistrz B. w dniu 30 grudnia 2002 roku złożył rezygnację z zajmowanego w stowarzyszeniu stanowiska. Skuteczność pisma K. N. do zarządu Stowarzyszenia A w ocenie sądu ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wydaje się, że skuteczność rezygnacji z funkcji prezesa zarządu budzi mniejsze zastrzeżenia wojewody, gdyż rezygnacja złożona została zarządowi stowarzyszenia czyli organowi powołującemu prezesa. Wojewoda podnosi w zarządzeniu zastępczym także to, że nie udało się w sposób bezsporny ustalić kiedy to pismo dotarło do zarządu stowarzyszenia, być może precyzyjnej dziennej daty ustalić się nie uda, ale nie można się oprzeć stwierdzeniu, iż organ administracji nie uczynił zbyt wiele, aby sprawdzić to kiedy K. N. faktycznie zaprzestał pełnienia funkcji zarówno prezesa jak i członka zarządu, o tym będą jednak rozważania dopiero w dalszej części uzasadnienia. Obecnie pozostając przy skuteczności oświadczenia o rezygnacji z funkcji prezesa zarządu (złożonego 30 grudnia 2002 r.) stwierdzić należy, że K. N. nie miał wpływu na to kiedy zostanie podjęta uchwała zarządu przyjmująca tę rezygnację i nie jego winą jest to, iż uchwała taka podjęta została w dniu 31 lipca 2003 roku. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody co do tego, że rezygnacja (wniosek o zawieszenie) z członkostwa w zarządzie stowarzyszenia nie została złożona w sposób skuteczny, takiego wniosku nie można przynajmniej wyprowadzić na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, materiału który bez większego trudu można byłoby uzupełnić. Faktem jest, że zgodnie z treścią art.ól k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła się zapoznać z jego treścią, powyższe nie może jednak przekonywać o tym, iż rezygnacja K. N. z członka zarządu stowarzyszenia dla celów ustawy "antukorupcyjnej" była nieskuteczna tylko dlatego, że została przedłożona zarządowi a nie walnemu zebraniu. Organ powinien przynajmniej teoretycznie rozważyć to w jaki sposób K. N. mógł złożyć swoją rezygnację z członka zarządu stowarzyszenia walnemu zebraniu skoro zgodnie z § 12 pkt 2 statutu stowarzyszenia walne zebranie zwołuje zarząd przynajmniej raz w roku. Rzeczą więc oczywistą jest, że K. N. nie mógł samodzielnie zwołać walnego zebrania, a jednocześnie zarząd nie musiał tego czynić gdyż zgodnie ze statutem miał na to cały rok, a wszystko to dzieje się przy obowiązującej ustawie "antykorupcyjnej" i w sytuacji gdy stosowne oświadczenie musiało być złożone do końca marca 2003 roku. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że gdyby rozumowanie organu uznać za słuszne to K. N. w ogóle nie miał prawnych możliwości zrezygnowania z funkcji członka zarządu do czasu zwołania walnego zebrania członków na co mógł oczekiwać przez cały rok. Podkreślić należy, że niewiadomą pozostaje to kiedy w 2003 roku było zwoływane Walne Zebranie Stowarzyszenia Telewizji Kablowej A, a przecież kwestia ta nie wymaga zbyt wielkiego nakładu pracy i z pewnością powinna być wyjaśniona przed wydaniem zarządzenia zastępczego. Skoro K. N. pełnił swoje funkcje w stowarzyszeniu to bez wątpienia organ powinien zwrócić uwagę na ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, szczególnie na treść artykułów 2ust. l oraz 6 ust. 2, z których to wynika, że stowarzyszenie jest zrzeszeniem dobrowolnym i nikogo nie wolno zmuszać do udziału w stowarzyszeniu lub ograniczać jego prawa do wystąpienia ze stowarzyszenia. Zgodnie z treścią art.10 ust 4) tej ustawy statut stowarzyszenia określa sposób nabywania i utraty członkostwa, natomiast zgodnie z § 8 pkt l statutu członek stowarzyszenia może z niego wystąpić składając pisemne oświadczenie, skoro więc do wystąpienia ze stowarzyszenia wymagane jest jedynie pisemne oświadczenie to trudno jest wymagać tego aby zawieszenie w prawach członka zarządu wymagało bardziej rygorystycznej formy niż złożenie oświadczenia. W ocenie sądu organ przed wydaniem zarządzenia zastępczego nie wykonał czynności, które koniecznie powinien wykonać, oprócz wspomnianego już wcześniej ustalenia kiedy zwoływane było walne zebranie, rzeczą nie mniej ważną a może i ważniejszą było sprawdzenie tego czy po złożeniu rezygnacji z funkcji prezesa oraz zawieszeniu swego udziału w członkostwie zarządu stowarzyszenia K. N. wykonywał jakiekolwiek czynności w stowarzyszeniu, bo przecież w tym przypadku sensem i istotą zapisów zawartych w ustawie "antykorupcyjnej" jest zakaz łączenia funkcji burmistrza i jednoczesnego zarządzania działalnością gospodarczą. Bez wątpienia wpisy dokonywane przez sąd w rejestrze stowarzyszeń mają charakter deklaratywny, a z dołączonego do skargi odpisu rejestru stowarzyszeń wynika, że zgodnie ze stanem na dzień 16 października 2003 roku K. N. nie był nie tylko prezesem, ale i członkiem zarządu. Rzeczą wiadomą jest, że osoba pełniąca funkcję burmistrza powinna znacznie wcześniej zrezygnować z prac w zarządzie stowarzyszenia, ale brak stosownego wpisu w rejestrze nie musi oznaczać, że osoba taka pełniła swą funkcje, aż do czasu jej wykreślenia z rejestru. Dlatego też dla wszechstronnego wyjaśnienia niniejszej sprawy należałoby ustalić co było podstawą dokonania wpisu o wykreśleniu z rejestru sądowego K. N. nie tylko z funkcji prezesa, ale i członka zarządu. Powyższe rozważania wskazują na to, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie można było wydać zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta B., materiał dowodowy na podstawie, którego Wojewoda podejmował swe zarządzenie z pewnością nie był materiałem zupełnym i kompletnym, jego uzupełnienie pod kątem wskazanym w niniejszym uzasadnieniu prawdopodobnie pozwoliłoby na bardziej wszechstronne rozpoznanie sprawy przez organ uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego, bo to rolą i zadaniem wojewody było zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, a następnie rozpatrzenie go. Dlatego też na podstawie art. 148 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku (Dz.U. nr 153 póz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżone zarządzenie zastępcze (punkt I wyroku). Na zasadzie art. 152 P.p.s.a. w punkcie II wyroku orzeczono, iż zaskarżone zarządzenie zastępcze nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. W ostatnim punkcie wyroku na mocy art. 200 P.p.s.a. zasądzono koszty sądowe na rzecz skarżącej.