I OSK 762/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Krystyna Sidor, Leszek Włoskiewicz (spr.), Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 421/04 w sprawie ze skargi A. R., A. R., S. R., K. R. i K. R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zarządza od A. R., A. R., S. R., K. R. i K. R. solidarnie na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 280 zł. (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – uwzględniając skargę A. R., A. R., S. R., K. R. i K. R. – wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r. II SA/Łd 421/04 uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] [...], którą ten organ uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] [...] – odmawiającą skarżącym waloryzacji i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przyznanego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 26 sierpnia 1960 r. [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu – i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Prezydent Miasta [...] odmówił waloryzacji i wypłaty odszkodowania, gdyż roszczenie o wypłatę odszkodowania uległo przedawnieniu, natomiast Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie, dlatego że sprawa ma cywilnoprawny charakter i należy do właściwości sądu powszechnego, sąd administracyjny zaś nie podzielił stanowiska Wojewody. Sąd uznał, że nie było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ma wprawdzie cywilnoprawny charakter, jednak z woli ustawodawcy odszkodowanie ustala się w postępowaniu administracyjnym, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Natomiast, jeżeli ustalona w decyzji o wywłaszczeniu wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień wypłaty (art. 132 ust. 3 powołanej ustawy) – a waloryzacja dotyczy również odszkodowań przyznanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów wywłaszczeniowych – o waloryzacji orzeka się również w postępowaniu administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnej, i taki pogląd został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r. III AZP 3/93 (OSNCP 1993/10/174). Sąd wyjaśnił, że powyższa wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego przedstawionym w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 (OTK 2000/5/43), gdyż orzeczenie to dotyczy tylko pojęcia "sprawy cywilnej" w rozumieniu art. 1 k.p.c., Trybunał zaś nie stwierdził niezgodności z Konstytucją art. 2 k.p.c., zwłaszcza § 3 tego artykułu, wyłączającego z postępowania cywilnego sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sąd wyjaśnił ponadto, że postanowienie kolegium kompetencyjnego Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2001 r. III KKO 5/00 (OSNP 2002/5/128) – ustalające właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie znajduje zastosowania w tej sprawie ze względu na inny przedmiot. Wnosząc skargę kasacyjną – i wnioskując o uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania – Wojewoda Łódzki jako jej podstawy przytoczył: "1. naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przyjęcie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny jest uprawniony do badania rozstrzygnięcia o waloryzacji wysokości odszkodowania z decyzji o wywłaszczeniu czyli decyzji administracyjnej, a tym samym eliminując materialną ochronę sądową realizowaną przez sądy powszechne w zakresie spraw cywilnych, 2. naruszenie art. 132 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004 r. Dz.U. Nr 261, poz. 2603) i art. 1 k.p.a. w zw. z art. 1 k.p.c. przez przyjęcie, że roszczenie o waloryzację odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu nie jest sprawą cywilną, a sprawą administracyjną." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że dotychczasowe poglądy o administracyjnej drodze dochodzenia roszczeń związanych z odszkodowaniem za wywłaszczone nieruchomości uległy zmianie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 – czego przykładem jest właśnie postanowienie kolegium kompetencyjnego Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2001 r. III KO 5/00 - gdyż konstytucyjne prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony na drodze sądowej, takiej ochrony zaś nie zapewnia kontrola sądowoadministracyjna ponieważ kognicja sądów administracyjnych jest ograniczona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że stanowiąc o waloryzacji odszkodowania ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje, jaki charakter prawny – administracyjny czy też cywilny – ma sprawa, której przedmiotem jest waloryzacja. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99, art. 1 k.p.c. rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do swych wcześniejszy orzeczeń Trybunał Konstytucyjny ponownie wskazał, że – zwłaszcza w świetle domniemania ustanowionego w art. 177 Konstytucji – milczenie ustawodawcy nie może być traktowane jako zamknięcie drogi sądowej, a brak pozytywnego przepisu przewidującego drogę sądową do dochodzenia danej kategorii spraw nie może być odczytywany jako wyłączenie w stosunku do nich zasad powszechnie obowiązujących w państwie prawnym, gdyż prawo do sądu oznacza rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony prawnej przed sądem, którego kognicja odpowiada charakterowi danej sprawy. Ewolucja poglądów prawnych jest rzeczą naturalną, i nie można uważać za niewzruszalne ustalonych już w orzecznictwie stanowisk, jeżeli pojawią się inne poglądy i argumenty, zwłaszcza przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny. Stosownie do art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji Wojewody), wysokość odszkodowania ustalona w decyzji o wywłaszczeniu podlega waloryzacji na dzień wypłaty. Z treści przepisu nie tylko nie wynika, aby waloryzacja wymagała jakiejkolwiek formy prawnej, ani też, aby – w razie sporu – wyłącznie dopuszczalna była droga postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Nie znajduje więc uzasadnienia prawnego przekonanie, aby powołany przepis – jako szczególny w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c. – przekazywał sprawę waloryzacji, z istoty przecież cywilną (o zapłatę), do właściwości innych organów niż sądy powszechne. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.