III SA/Wa 271/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Dudra, Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14.04.2005 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r. nr, 2) stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił D.R. – skarżącej w niniejszej sprawie, umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 1999 r. do grudnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano na przepisy art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz przepisy wydanego, na podstawie art. 28 ust. 3b tej ustawy, rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem MGPiPS" stwierdzając, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ : - nie zachodzi całkowita nieściągalność, gdyż skarżąca posiada nieruchomość, - skarżąca jako płatnik składek zatrudniała pracowników, za których nie zostały opłacone składki w części finansowanej przez ubezpieczonych, - wyrokiem Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2004 r. umorzono składki finansowane przez płatnika za okres od lutego do grudnia 1999 r. oraz - zebrany materiał dowodowy w sprawie nie wykazał jednoznacznie, iż opłacanie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pismem z dnia 25 października 2004 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż zarówno ona , jak i jej mąż pozostają bez pracy i nie są w stanie spłacić zadłużenia. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą do grudnia 2003 r. zatrudniając pracowników. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie podniosła nowych okoliczności mogących mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Ponownie stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, a zebrany materiał dowodowy nie wykazał jednoznacznie, iż opłacenie należności pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zwrócono również uwagę, że przepisy art. 28 u.s.u.s., jak również rozporządzenia MGPiPS dają możliwość umarzania zaległości jedynie ubezpieczonym, którzy są równocześnie płatnikami składek – osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą nie zatrudniające pracowników. W skardze z dnia 29 listopada 2004 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła, iż w jej przypadku, pomimo braku całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, istnieje ważny interes osoby zobowiązanej przemawiający za umorzeniem tych należności. Wyjaśniła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, pozostając wraz z mężem bez pracy i mając jeszcze na utrzymaniu 19 letnią córkę. Ponadto wskazała na chorobę męża oraz fakt, że utrzymuje się jedynie dzięki pomocy znajomych i rodziny. Zaległości z tytułu składek powstały w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej, która nie przynosiła dochodów i nie pozwalała na zaspokojenie nawet niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko i uzasadniającą je argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Ocenie Sądu została poddana decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwości uwzględnienia innych przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W takim przypadku należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być w określonych sytuacjach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei przepis art. 32 u.s.u.s nakazuje, m.in. w zakresie umarzania składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne. Niezależnie jednak od tego, czy chodzi o umorzenie należności, dokonywane na podstawie art. 28 ust. 2, czy art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w obu przypadkach ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, co znaczy, że organ ten, przy ustalonym stanie faktycznym, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. O tym czy składki powinny być umorzone rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może, ale nie musi – je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie obowiązek, umorzenia należności, nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. lub rozporządzeniu MGPiPS. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru, w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powoływanego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy również wskazać, iż warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji, jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Organ administracji jest zatem zobowiązany, między innymi do podporządkowania się regułom prawa procesowego, które przewidują cały ciąg czynności, jakie należy podjąć od chwili wszczęcia postępowania w sprawie do chwili rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji stosując prawo procesowe winny przestrzegać wszelkich wynikających z niego zasad i reguł prowadzenia postępowania. Powinny więc także respektować, wynikającą z art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy uznać, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie wywiązał się ze wskazanych wyżej dyrektyw postępowania. Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia 2 września 2004 r. o umorzenie jej należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Natomiast z akt sprawy wynika, że podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia dokonane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jeszcze w trakcie poprzedniego postępowania, które było zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 26 listopada 2003 r. Postępowanie to toczyło się jeszcze według poprzedniego stanu prawnego i zakończyło się decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2004 r., a następnie wyrokiem Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2004 r. Skarżąca miała prawo do złożenia ponownego wniosku, a w okresie pomiędzy kolejnymi wnioskami jej sytuacja mogła ulec zmianie. Zarówno z treści decyzji, jak i z zawartych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych czynił w tym kierunku jakiekolwiek ustalenia, co sprawia wrażenie podejmowania rozstrzygnięć niezależnie i w oderwaniu wyników postępowania. W decyzji z dnia [...] października 2004 r., wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, mowa jest wręcz o wniosku skarżącej z dnia 24 listopada 2003 r., a nie o wniosku z dnia 2 września 2004 r. Stanowiło to naruszenie obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepisy ten stanowią o powinności organu prowadzącego postępowanie podjęcia w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Respektując prawo Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działającego w ramach, wynikającego z konstrukcji przepisów, uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet w sytuacji, gdy zostałaby spełniona którakolwiek z przesłanek warunkujących to umorzenie, nie można zgodzić się z uzasadnieniem zawartym w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, iż "Zakład nie ma prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek". Skarżąca wnosiła o umorzenie należności z tytułu wszystkich składek, do uiszczenia których była zobowiązana, t.j. zarówno w odniesieniu do składek za pracowników i osoby współpracujące, jak i "swoich własnych" z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Wbrew temu co zdaje się wynikać z uzasadnienia decyzji, okoliczność, iż zatrudniała ona osoby, nie czyni prawnie niemożliwym umorzenie należności z tytułu składek odnoszących się do jej osoby, jako prowadzącej działalność gospodarczą. Nie można zatem w tej części stwierdzić, iż możliwość umorzenia należności z tytułu składek jest wyłączona poprzez sam fakt zatrudniania pracowników, tym bardziej, że przepis art. 28 ust. 1 stanowi o możliwości umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części. W zakresie w jakim składki dotyczyły skarżącej, jako ubezpieczonej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i jednocześnie zobowiązanej do opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych był zobligowany do rozpatrzenia zaistnienia przesłanek określonych w rozporządzeniu MGPiPS. Ogólnikowe stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu decyzji obu instancji, iż zebrany materiał dowodowy w sprawie nie wykazał jednoznacznie, iż opłacanie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, nie przystaje w pełni do realiów niniejszej sprawy oraz nie czyni zadość wymaganiom, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji w myśl przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślając raz jeszcze, uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek, stwierdzić należy, iż uzasadnienie decyzji powinno wskazywać rzeczywiste powody odmowy umorzenia tych należności. Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W rozpatrywanej sprawie, skarżącej nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zapewniono jej także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że naruszony został przepis art. 10 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.