VII SA/Wa 813/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej U. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. B. – W. oraz Z. W. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2003 r. skierowanym do Wojewody [...] domagali się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2000 r nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...] wraz z przyłączami zewnętrznymi na działce nr [...] położonej w [...] przy ulicy L. udzielonego U. P. . W uzasadnieniu wskazali ,że będąc właścicielami nieruchomości przy ulicy K. tj. działek nr [...] , [...] , [...] i [...] graniczących z działką nr [...] objętą inwestycją nie brali udziału w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę wydanym dla U. P. . Jako rażące naruszenie prawa wskazali fakt , iż U. P. w dacie wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę nie dysponowała decyzją dotyczącą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu albowiem załączona do wniosku decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. wydana została na nazwisko H. B. . Tym samym zdaniem wnioskodawców nie została spełniona dyspozycja art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Poza tym wnioskodawcy podnieśli , że budynek zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy mógł być usytuowany 3 m od granicy działki jednak w zatwierdzonym projekcie przewidziano otwory okienne co jest niezgodne z § 12 pkt 4, 6 i 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . Inwestorka nie dysponowała zgodą Zarządu Miasta [...] - właściciela działek nr [...] i [...] o na przeprowadzenie przez ten teren przyłączy zewnętrznych do budynku . Odległość szamba ustalona została na 1 m od granicy z działką [...] i drogą dojazdową ( działki [...] i [...] ) co narusza przepisy § 36 wskazanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych . Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]stycznia 2004 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 , 157 § 1 i 158 § 1 kpa stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu dla inwestora U. P. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z przyłączami zewnętrznymi na działce nr [...] w C. . Organ uznał , że skoro inwestorka przedstawiła decyzję o warunkach zabudowy wydaną na nazwisko H. B. - matki inwestorski to nie można było wydać dla niej decyzji o pozwoleniu na budowę . Stwierdził ,że pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nie posiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , co stanowi rażące naruszenie art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego . Nadto organ uznał , że działki nr [...] i [...] nie są drogą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych ponieważ nie zostały ( do dnia wydania decyzji ) wyłączone z produkcji rolnej i nie zostały dopełnione wszystkie wymogi określone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych . Oznacza to ,że stanowisko w formie pisma zastępcy Prezydenta z dnia [...] maja 2003 r. nie może być traktowane z powodu wad formalnych i treści jako potwierdzenie prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane , poza tym pismo to zostało wystawione długo po wydaniu kwestionowanej decyzji. Te argumenty zadecydowały , że organ uznał iż przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 1 pkt 2 kpa . Odwołanie od tej decyzji złożyła U. P. domagając się jej uchylenia . Wskazała ,że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 1999 r. była wydana na wniosek i nazwisko jej matki H. B. . Termin jej ważności upływał w dniu [...] grudnia 2000 r. W myśl art. 46 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję wydaje się w stosunku do terenu . Zgodnie z aktem notarialnym umowy darowizny z dnia [...] marca 2000 r. skarżąca stała się właścicielką działki nr [...] w stosunku do której wydano decyzję o warunkach zabudowy . Na podstawie § 6 tego aktu nabyła wszelkie prawa i obowiązki związane z tą działką. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy . Ponadto Prezydent [...] nie stwierdził na mocy art. 48 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w drodze decyzji wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy . Zgodnie z § 36 ust 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe powinna wynosić od granicy działki i drogi co najmniej 2 m . Projekt budowlany zakładał ,że granica ściany zbiornika będzie w odległości 1 m od granicy działki ale pokrywa będzie znajdować się 2.4 m bowiem średnica zbiornika będzie miała 2 m . Ponadto § 36 ust 5 tego rozporządzenia zezwala na sytuowanie zbiornika w odległości 1 m od granicy działki . Dodatkowo odwołująca się inwestorska podniosła okoliczności które jej zdaniem były prawdziwymi motywami chęci wzruszenia decyzji budowlanej przez małżonków W. . Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał , że stosownie do treści art. 32 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązującego w dacie wydawania pozwolenia budowlanego pozwolenie to mogło być wydane na rzecz osoby, która spełnia określone w tym przepisie warunki w szczególności osoby, która złoży wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . W tej sprawie zachodził brak tożsamości podmiotów wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę . Pierwsza decyzja wydana została na nazwisko H. B. a decyzję o pozwoleniu na budowę wydano na nazwisko U. P.. Organ stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rodzaj promesy uprawniającej podmiot, na rzecz którego została wydana do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę . Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 kwietnia 1999 r. w sprawie IV SA 536 / 97 . Dlatego organ uznał ,że nie jest dopuszczalne na podstawie art. 32 ust 4 pkt 1 wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek podmiotu , który nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy. Słusznie zatem organ I instancji uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła U. P. wnosząc ojej uchylenie . W uzasadnieniu skargi podniosła ,że istotnie decyzja o warunkach zabudowy wydana była na nazwisko jej matki K. B. ale stosownie do art. 46 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję tą wydaje się dla terenu . Aktem notarialnym umowy darowizny z dnia [...] marca 2000 r. otrzymała od matki działkę nr [...] nabywając wszystkie związane z nią prawa i obowiązki . W ocenie skarżącej w tej sytuacji faktycznej nie doszło do naruszenia treści art. 32 Prawa budowlanego ani do rażącego naruszenia prawa. Powoływała się na niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 1997 r. w sprawie IV SA 1589/95 z którego wynikało , że brak decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania ,że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie . Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnosciowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia dokonanego przez organy administracji było naruszenie art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 33 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W oparciu o cytowane przepisy ustawy pozwolenie na budowę wydawane jest temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć między innymi decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowa decyzja winna być ostateczna. U. P. złożyła taką decyzję dotyczącą terenu inwestycji z tym, że była ona wydana na rzecz jej matki. Wskazane przepisy prawa budowlanego nie określają wprost, aby osobą ubiegająca się o pozwolenie na budowę musiał być ten sam podmiot, który jest adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana stosownie do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdemu wnioskodawcy. Celem tej decyzji jest w myśl art. 40 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami szczególnymi. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze swej istoty stwierdza jedynie możliwość realizacji konkretnej inwestycji na ściśle określonej działce. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. dla tego samego terenu można było wydać taką decyzję "więcej niż jednemu wnioskodawcy". Skoro o treści tej decyzji przesądzał tylko i wyłącznie przepis gminny, to osoba wnioskodawcy nie miała żadnego znaczenia. W aktualnym stanie prawnym decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się tylko w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 , poz. 717, ze zm.) organ, który wydał taką decyzję jest obowiązany, za zgodą jej adresata, do jej przeniesienia na rzecz innej osoby. Takiej możliwości nie przewidywała jednak ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., co w związku z treścią art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego miało wpływ na ukształtowanie się orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii wymogu przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której jest adresatem. Skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania , że orzecznictwo to nie w pełni zachowało swoją aktualność i nie może w każdym przypadku przemawiać za automatycznym stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli organ uwzględnił decyzję ustalającą warunki wydaną poprzednikowi prawnemu inwestora. W przedmiotowym przypadku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy na tej działce budynku mieszkalnego wystąpiła matka skarżącej . Następnie działkę tą podarowała córce która tym samym stała się jej następcą prawnym . Nie ma więc racjonalnych podstaw, żeby uznać iż doszło do rażącego naruszenia prawa, tylko z tego powodu, że adresatem decyzji był jej poprzednik prawny , skoro wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożyła w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy . Uwzględniając kontekst przepisów i cel jaki przyświecał ustawodawcy, należy stwierdzić, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera uprawnień ściśle zindywidualizowanych, związana jest natomiast z określoną nieruchomością. W sytuacji gdy wnioskodawca dopełnił warunków określonych przepisami prawa budowlanego, koniecznych do wydania pozwolenia na budowę, nie powinien być narażony na negatywne dla siebie rozstrzygniecie postępowania nadzwyczajnego, tylko ze względu na brak tożsamości podmiotów w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg ten nie wynika bowiem bezpośrednio z przepisu prawa materialnego, który kładzie nacisk na okres ważności decyzji o warunkach zabudowy a nie na tożsamość podmiotów w obu decyzjach . W tej sytuacji podstawowa przyczyna z powodu której organy obu instancji uznały , że doszło do rażącego naruszenia prawa nie znalazła potwierdzenia w ocenie tego sądu. Jednocześnie stwierdzić należy , że również zarzut braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci przeprowadzenia przyłączy przez działkę stanowiącą własność Gminy jawi się jaki wątpliwy , gdyż z całego toku postępowania wynika, że organy gminy godziły się na takie przeprowadzenie przyłączy a brak formalnie wyrażonej zgody nie może być przesłanką do uznania iż nastąpiło rażące naruszenia prawa . Jednocześnie zarówno organ. I jak i II instancji nie dokonał analizy zarzutu podnoszonego przez wnioskodawców co do naruszenia warunków technicznych poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego otwory okienne w ścianie budynku znajdującej się w odległości 3 metrów od sąsiedniej granicy . Ta okoliczność wymagała będzie dokładnego zbadania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia spowodowały uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) . Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt II wyroku . Rozstrzygnięcie o kosztach Sąd oparł na przepisie art. 200 w w ustawy .