VI SA/Wa 1357/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant: Małgorzata Neudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi J. W. - [...]– Transporte w L. na z dnia [...] maja 2004r nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J.W. - [...]- Transporte w L. kwotę 705 złotych (siedemset pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2004r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O., mocą której na J.E.W. została nałożona kara pieniężna w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji podano, iż dnia [...] lutego 2004 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Podczas kontroli drogowej stwierdzono, że strona wykonuje przewóz kabotażowy bez wymaganego zezwolenia. W toku postępowania ustalono, iż kontrolowany przewóz miał charakter kabotażowy, bowiem przewoził odzież z O. do L., zgodnie ze specyfikacją. Cześć przewożonego towaru została objęta umową międzynarodowego przewozu towarów, co potwierdzał list przewozowy CMR, zaś na podstawie okazanej specyfikacji listy ładunkowej, stwierdzono wykonywanie przewozu na trasie O. – L.. W toku kontroli organ I instancji przesłuchał kierowcę R.K., który zeznał, iż w dniu [...] lutego 2004 r. zostały załadowane palety z kurtkami, które zostały odprawione, zaś pozostała część jest przewożona z O. do L., celem ostatecznej odprawy celnej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O. wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia. Pełnomocnik przedsiębiorcy w odwołaniu od powyższej decyzji wnosił o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że ładunek przewożony był w bezpośredniej relacji O.H. – A.H.. Zgodnie z umową wielostronną firma A.A. AG przesyła surowiec w celu uszlachetnienia. Przerobu dokonuje firma L. w L., następnie wyroby zostają przetransportowane do O. w celu ostatecznego przygotowania. Kierowca po załadunku w O. miał zgłosić się do odprawy celnej, lecz z uwagi na awarię systemu C., pojechał do L.. Na potwierdzenie powyższego stanu faktycznego skarżący okazał dokumenty — dokumenty SAD, faktury VAT, umowę wielostronną o uszlachetnianie czynne surowców, decyzje w sprawie właściwości urzędu celnego. Stosownie do art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym przewóz kabotażowy jest to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 w/w ustawy wykonywanie przez zagranicznego przewoźnika drogowego przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymaga zezwolenia na przewóz kabotażowy wydanego przez i ministra właściwego do spraw transportu. Zezwolenie to może być wydane na wniosek zagranicznego przewoźnika drogowego pod warunkiem dołączenia do niego co najmniej dwóch pozytywnych opinii polskich organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszających przewoźników drogowych. Konsekwencją naruszenia w/w normy jest art. 92 ust 1 w/w ustawy, który wskazuje, iż kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konkretyzacją tej normy jest lp. 1.3.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje karą 15000 złotych wykonywanie przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w ocenie organu wynika, że przewoźnik zagraniczny, [...] Transporte, E. W. wykonywał w chwili kontroli przewóz pomiędzy miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej pojazdem zarejestrowanym za granicą. Powyższe potwierdza okazana w toku kontroli specyfikacja towarów, z której wynika, że przedsiębiorca wykonywał przewóz na trasie pomiędzy O. a L.. Na ww. dokumencie wpisano pojazd o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. Okazane podczas postępowania administracyjnego dokumenty wskazują, że jedynie część towaru (tj. kurtki męskie - [...] szt., co potwierdza dokument SAD oraz list przewozowy CMR) były przewożone w międzynarodowym transporcie drogowym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził że dla rozstrzygnięcia w sprawie nie mają znaczenia argumenty, że przewożony towar nie został rozładowany. Zgodnie z powołanym powyżej art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym przewóz kabotażowy jest to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Określona w tym przepisie definicja legalna nie zawiera elementu załadunku bądź rozładunku towaru i dlatego też w ocenie organu wyjaśnienia przedsiębiorcy nie mają wpływu na wynik postępowania w sprawie. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego J.W. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji, którą utrzymała w mocy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł naruszenie przez organy zarówno I jak i II instancji ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a to art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w szczególności zaś zasady prawdy obiektywnej; błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenie art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż organ I instancji wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o błędne ustalenia przyjmując, iż miejscem pochodzenie przewożonego towaru było O., a miejscem przeznaczenia L.. Organ II instancji podzielił to stanowisko, pomijając przedstawione przez skarżącego dowody. Podstawą faktyczną dla ostatecznej decyzji tego organu był wyłącznie protokół przeprowadzonej kontroli drogowej. Organ II instancji nie wziął pod uwagę dokumentów CMR i SAD dotyczących całości przewożonego ładunku, umowy wielostronnej, z której wynikają powiązania zachodzące pomiędzy skarżącym a Sp. z o.o. L., Sp. z o.o. A. [...] i właścicielem rzeczy – A. AG H.. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż brak w niej odniesienia do argumentów podniesionych przez skarżącego, z których wynika, iż dokonywanie odpraw na trasie przewozu uwarunkowane jest specyfiką tzw. procedury uproszczonej i nie oznacza, iż miejsce odprawy jest równocześnie miejscem przeznaczenia przewożonych rzeczy. Nadto skarżący podniósł, iż organ II instancji nie przesłuchał wskazanych przez niego osób, a oparł się na nieścisłych informacjach udzielonych przez pracownika Sp. z o.o. L. i kierowcy pojazdu. W ocenie skarżącego organ odwoławczy naruszył art. 80 k.p.a., gdyż uznał okoliczności przemawiające za stwierdzeniem przewozu kabotażowego za udowodnione, nie oceniając całokształtu materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego. Nie podał przyczyn z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej podtrzymał dotychczasową argumentację. Odniósł się do przedłożonej przez skarżącego umowy wielostronnej i wskazał, iż zgodnie z tą umową spółka A. [...] sp. z o.o. w O. przekazuje gotowe wyroby spółce L. sp. z o.o. w L. celem dokonania prze tę ostatnią odprawy celnej, zaś przekazanie to odbywać się ma za pośrednictwem krajowego przewoźnika [...] –Transport sp. z o.o. w O.. W ocenie organu fakt przewozu rzeczy między dwoma miejscowościami położonymi na terytorium Polski jest oczywisty i wynika z zeznań świadków, jak i dokumentów przedstawionych przez stronę. Zatem zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego są niezasadne, ponieważ zebrano i oceniono całokształt materiału dowodowego, w tym dowody przedstawione przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli decyzje wydane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzje. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje sądom podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących uchybień przepisom postępowania to należy podkreślić, że takie uchybienia mogą prowadzić do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy są na tyle ważkie, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu w sprawie niniejszej do takich uchybień przepisom postępowania doszło i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać jednak należy, że miały one miejsce na etapie postępowania odwoławczego i dlatego też tylko decyzja organu II instancji uległa uchyleniu. Organ I instancji dysponował ograniczonym materiałem dowodowym i w całości poddał go ocenie dokonując subsumpcji ustalonego stanu faktycznego określonym przepisom ustawy o transporcie drogowym. Inaczej natomiast sytuacja przedstawia się w przypadku organu II instancji. Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenia stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych ustaleń świetle mających w sprawie zastosowań przepisów prawa. Należy podzielić utrwalony w wyrokach NSA pogląd, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą miały istotne znaczenie w sprawie. Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodom wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Pominiecie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. Jednocześnie, stosownie do art. 78 k.p.a., jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy organ winien uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenie dowodu. W sprawie niniejszej do odwołania strona dołączył szereg dokumentów m.in. dokumenty SAD, faktury VAT, listy przewozowe CMR, umowę wielostronną o uszlachetnianie czynne surowców, decyzje w sprawie właściwości urzędu celnego, mających bezpośredni związek ze sprawą, jak również wskazała osoby, które posiadają wiedzę odnośnie zaistniałego stanu faktycznego, podając iż dotychczas udzielone informacje nie były ścisłe. Organ II instancji – co wynika z uzasadnienia decyzji – odnotował złożenie przez stronę dokumentów, jednakże z dalszej części uzasadnienia nie wynika, czy organ przeprowadził dowód z tych dokumentów. Brak bowiem jakiegokolwiek do nich odniesienia w sytuacji, gdy uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego. Nie można zatem uznać – wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę – że zebrano i oceniono całokształt materiału dowodowego. Jeżeli tak było, to winno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a tego jest brak. Nie wiadomo zatem, jak organ ocenił poszczególne dowody, którym dał wiarę i dlaczego, którym zaś odmówił wiarygodności i z jakiej przyczyny. Nie wskazał także dlaczego nie przeprowadził dowodu z zeznań zgłoszonych świadków, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona zwróciła uwagę na nieścisłości w dotychczas udzielanych wyjaśnieniach i zeznaniach. Nie odniósł się także do argumentów skarżącego dotyczących konieczności przeprowadzania odprawy celnej w L. wobec awarii systemu celnego w O.. Powyższe uchybienia w ocenie Sądu uzasadniają uznanie, że postępowanie dotknięte jest wadą. Próbę oceny (w ograniczonym zakresie) przedstawionych przez skarżącego dowodów organ podjął dopiero w odpowiedzi na skargę. Tymczasem odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Cel tego pisma jest zupełnie inny – ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (tak komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicza Lewis Nexis, Warszawa 2004, str. 105). Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe względy uznać należy, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego i podda go ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Wyniki tego postępowania dowodowego przedstawi w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogiem zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a.