II SA/Wr 2473/02

Sygnatura akt II SA/Wr 2473/02 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach z dnia [...] NR [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], [...], [...], [...], obręb [...] w K.; I. stwierdza nieważność par. 5 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], [...], [...], [...], obręb [...] w K.; II. stwierdza, że wymieniony wyżej przepis uchwały Rady Miejskiej w K. nie podlega wykonaniu; Sygnatura akt II SA/Wr 2473/02 UZASADNIENIE W dniu 19 sierpnia 2002 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], położonych na terenie miasta K. W paragrafie 5 pkt. 3 Rada Miejska ustanowiła zapis stanowiący, że nakazuje się sporządzenie koncepcji zagospodarowania przestrzennego całości terenu, adresowany do potencjalnego inwestora na obszarze objętym planem. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowy zapis uchwały w sposób istotny narusza art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Powyższy przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera katalog zamknięty postanowień, jakie mogą być zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis wymienia następujące ustalenia: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000, 2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, 3) tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, 4)granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie 5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające te tereny, 6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne bądź minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, 7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, 8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów Sygnatura akt II SA/Wr 2473/02 wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, 9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych, 10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu, 11) granice obszarów: a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej, b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, c) przekształceń obszarów zdegradowanych. Powyższa regulacja nie zawiera upoważnienia do ustanawiania przez radę gminy nakazów sporządzania koncepcji zagospodarowania przestrzennego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też zdaniem Wojewody D. należy uznać, że Rada Miejska w K. przyjęła przedmiotowy zapis bez podstawy prawnej, a to skutkować musi stwierdzeniem nieważności paragrafu 5 pkt. 3 uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 19 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], położonych na terenie miasta K.. Ustosunkowując się do powyższej skargi organu nadzoru Rada Miejska w K. stwierdziła, iż niewątpliwie w przytoczonym przez Wojewodę D. przepisie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym brak jest szczegółowego punktu o możliwości wprowadzania obowiązku sporządzaniu koncepcji, jednak takie podejście ma wyłącznie charakter formalny. Taki obowiązek, zdaniem Rady Miejskiej, można wywieść wprost z co najmniej kilku punktów do tego przepisu, albowiem planowanie przestrzenne trudno objąć schematami i powtarzalnymi rozwiązaniami do różnych miast, osiedli i wsi. W toku budowy planów napotyka się na szeregi indywidualnych problemów do których trzeba się ustosunkować i je rozwiązać. Natomiast rozwiązania przytoczone w art. 10 służą realizacji tak sformułowanych założeń. I tak np. pkt 6 art. 10 pośród przedmiotów planu wymienia "lokalne warunki zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty budynków, a także maksymalne i minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Koncepcja Sygnatura akt II SA/Wr 2473/02 zagospodarowania terenu będzie te właśnie wymogi pkt. 6 art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przedstawiać i odpowiadać na wymogi objęte zapisem ustawowym. Dodatkowo należy podkreślić, iż art. 34 ust. 3 pkt. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane obliguje inwestora wybranych obiektów lub ich zespołów do przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, stąd też skoro prawo budowlane wprowadza taki wymóg, to również plan zagospodarowania musi mieć możliwość wprowadzenia koncepcji do zagospodarowania, tak by uniknąć fragmentarycznych rozwiązań, nie odpowiadających planowi jako całości. Dodatkowo należy podkreślić, wbrew zastrzeżeniom organu opiniującego - Wydziału Rozwoju Regionalnego, iż wiadomym jest na jakim etapie koncepcja ma być sporządzana, skoro nie jest to wyraźnie wskazane w uchwale, gdyż wtedy już na I etapie , tj. przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być ona złożona i będzie stanowić podstawę do oceny inwestycji, nawet jeżeli realizowana ona będzie w kilku etapach. Niezależnie od powyższych rozważań Rada Gminy w K. stwierdza, iż wprowadzanie obowiązku opracowania koncepcji nie jest tylko "wymysłem" Gminy K. Takie same zapisy zostały wprowadzone i obowiązują np. w Gminie L. W konkluzji Rada Gminy K. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2). Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek Sygnatura akt II SA/Wr 2473/02 samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K. – a właściwie kwestionowany jej paragraf 5 punkt 3 - nie może pozostać w obrocie prawnym, jako że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Oceniając zgodność wskazanego wyżej zapisu planu zagospodarowania przestrzennego należy zważyć przede wszystkim, iż zgodnie art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowym plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok SN z 22 lutego 2002 r., III RN 203/00, OSNP 2001/20/606). Sygnatura akt II SA/Wr 2473/02 Należy wskazać, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis gminny jest podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności na danym terenie i podobnie jak ustawy w jakikolwiek sposób ograniczające prawo własności nie może być interpretowany rozszerzająco (por. wyrok NSA z 7 czerwca 1999 r., IV SA 926/97, LEX nr 47786). Z tym koresponduje stanowisko, zgodnie z którym przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, LEX 53377). W świetle powyższych stwierdzeń należy uznać, iż treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została określona w sposób zamknięty w przepisie art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Konstrukcja zawartego we wskazanym wyżej przepisie wyliczenia elementów, które mogą składać się na plan zagospodarowania przestrzennego, ma charakter maksymalny. Innymi słowy, w konkretnym planie zagospodarowania można zamieścić co najwyżej wymienione przez ustawodawcę elementy, aczkolwiek zamieszczenie wszystkich elementów wyliczonych przez ustawodawcę nie jest obligatoryjne. Świadczy o tym sformułowanie ustawowe -" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb...". Zwrot taki oznacza, że to organ uchwałodawczy decyduje, czy wszystkie składniki wymienione przez ustawodawcę w przytaczanym przepisie znajdą się w uchwalanym planie, czy też nie. Jednakże organ uchwalający plan nie może zamieścić w planie innych elementów, aniżeli te, które zostały zawarte w przepisie art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W planie zagospodarowania przestrzennego, będącego przedmiotem kontroli Sądu, Rada Miejska w K. zawarła w kwestionowanym paragrafie 5 pkt. 3 postanowienie stanowiące, że nakazuje się sporządzenie koncepcji zagospodarowania przestrzennego całości terenu, adresowany do potencjalnego inwestora na obszarze objętym planem Sygnatura akt II SA/Wr 2473/02 Taki zapis planu nie mieści się w żadnej mierze w enumeratywnie wymienionych w art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym elementach składowych treści planu. Wbrew stanowisku Rady Miejskiej Sąd nie może uznać, iż przytaczany zapis planu nie może być tożsamy z zapisem art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który wymienia "lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty budynków, a także maksymalne i minimalne wskaźniki intensywności zabudowy". Koncepcja zagospodarowania terenu nie jest tym samym, co wymienione przez ustawodawcę lokalne warunki zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które to określenie ma z jednej strony charakter bardziej ogólny aniżeli koncepcja zagospodarowania przestrzennego całości terenu. Z drugiej strony owa koncepcja zagospodarowania przestrzennego musi zawierać elementy nie mieszczące się w pojęciu warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższa konstatacja oznacza, że organ planistyczny uchwalając przedmiotowy plan ( w zakresie treści zawartej w jego paragrafie 5 pkt. 3) wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w przytaczanym przepisie art. 10 ustawy o zagospodarowania przestrzennego. Tym samym Sąd był obligowany, stosownie do zapisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wyeliminowania powyższego zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, z obrotu prawnego.