II SA/Wr 1559/02

W IMINIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie WSA Anna Siedlecka Andrzej Cisek Protokolant Katarzyna Grott Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi G. i J. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 4 czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że skarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych. W dniu 17 stycznia 2001 r. wszczęto na żądanie Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego we W. postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczętych robót budowlanych na działce przy ul. [...] we W., należącej do M. M. Po przeprowadzeniu w dniu 2 marca 2001 r. oględzin, stwierdzono, iż na w/w posesji wykonano: wykopy pod fundamentami w obrysie planowanej rozbudowy domu od strony północnej (w niewielkim zakresie) i wschodniej oraz prace zabezpieczające w budynku, polegające na wymianie belek stropowych, założeniu belek ściągających pęknięcia w ścianach i ociepleniu zewnętrznych ścian fundamentowych. W związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. postanowieniem z dnia 7 marca 2001 r. Nr [...] wstrzymał roboty budowlane, a następnie w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał decyzją z dnia 27 marca 2001 r. Nr [...] doprowadzenie planowanej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem poprzez dostarczenie w terminie do 31 maja 2001 r. określonych dokumentów i opracowań. Po wykonaniu przez inwestora nałożonego obowiązku oraz uzupełnieniu braków formalnych w dokumentacji powykonawczej organ pierwszej instancji decyzją z dnia 27 kwietnia 2001 r. Nr [...] zezwolił, na podstawie art. 51 ust. 1a, 83 ust. 1, 84 ust. 1, 84a ust. 1 Prawa budowlanego, M. M. na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie i modernizacji posiadanego domu jednorodzinnego, usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] we W. W wyniku wniesienia odwołania od powyższej decyzji przez G. i J. Ł. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 5 grudnia 2001 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tejże decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął prace związane z rozbudową przedmiotowego obiektu w chwili braku prawomocnej decyzji o pozwoleniu na tę przebudowę, skutkować to musi, w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, wstrzymaniem tych robót, a następnie wydaniem decyzji bądź nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust.1 pkt 1) bądź nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie (art. 51 ust. 1 pkt 2). Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało podjęte w oparciu o procedurę legalizacji inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, decyzja zezwalająca na wznowienie robót budowanych polegających na rozbudowie i modernizacji budynku jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] we W., jest przedwczesna, bowiem inwestor spełniając określone obowiązki, nie spełnił warunków technicznych określonych przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, a w szczególności w § 12 ust. 4, zgodnie z którym odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami powinna wynosić 4 m, dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, a dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m. Natomiast przedmiotowy obiekt usytuowany jest w odległości 3,2 m od granicy sąsiedniej. Ponadto zarzucono, iż organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie dowodowe naruszył przepisy art. 77 § 2 i art. 7 kpa, nakładające na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interes obywateli. Nadto wskazano, iż organ pierwszej instancji nie ustalił właścicieli działek sąsiadujących z działką, na której znajduje się przedmiotowy budynek, pomijając ich jako stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wydał decyzję z dnia 2 kwietnia 2002 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1a w oparciu o art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1, art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578), którą zezwolono M. M. na wznowienie robot budowlanych polegających na rozbudowie i modernizacji posiadanego domu jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. [...] we W. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż inwestor wykonał nałożony obowiązek i przedłożył materiały uzupełniające, umożliwiające pełne zbadanie sprawy. Po rozpatrzeniu tychże materiałów uznano, iż zostały spełnione wymogi zawarte w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie – a tym samym usunięty został zarzut podniesiony w uzasadnieniu do decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Nr [...] z dnia 5 grudnia 2001 r., dotyczący odległości otworów pomiędzy słupami podtrzymującymi przykrycie tarasu od strony posesji przy ul. [...]. Wypełnienie przestrzeni pomiędzy słupami ścianą z luksferów pełnych usytuowaną od granicy sąsiedniej nieruchomości w odległości 3,2 m spełnia wymogi tego rozporządzenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. i J. Ł., zamieszkali na posesji przy ul. [...] we W., zarzucając jej naruszenie art. 28, art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 48 ustawy - Prawo budowlane poprzez niezastosowanie w/w przepisów i nie orzeczenie nakazu rozbiórki; naruszenie przepisu art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i uznanie, że zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Zdaniem strony art. 50 ust. 1 ma zastosowanie tylko w przypadku innych niż określone w art. 48 ustawy, czyli dotyczy on robót budowlanych innych niż obiekt budowlany. W przedmiotowej sprawie inwestor rozpoczął prace zmierzające do rozbudowy i modernizacji domu jednorodzinnego, dla których przeprowadzenia niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę i które są budową w rozumieniu art. 48. Organ pierwszej instancji błędnie zatem zastosował art. 50 i art. 51 zamiast art. 48 Prawa budowlanego. Nadto podniesiono, iż zostały naruszone art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 4 oraz § 13 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki niezbędne i celowe dla doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wykonanie, podczas gdy z przedstawionej dokumentacji wynika, że rozbudowany budynek mieszkalny ogranicza stronie dostęp do naturalnego oświetlenia. Odwołujący się zarzucili również naruszenie art. 7 oraz art. 107 kpa poprzez nie wyjaśnienie istoty sprawy, stanu faktycznego i prawnego oraz brak rozważań w tym zakresie w treści uzasadnienia decyzji. W końcowej części odwołania wskazano, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie dowodowe naruszył przepis art. 77 § 2 kpa, nakładający na organy administracji publicznej obowiązek rozpatrzenia materiału dowodowego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Inwestor bowiem, ja piszą dowołując się, dysponując dużą działką ma szereg możliwości rozbudowy domu w kierunku wschodnim czy południowym bez potrzeby szkodzenia stronie poprzez rozbudowę w kierunku północnym. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z jednoczesnym nakazem wstrzymania robót budowlanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania małżonków Ł. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 4 czerwca 2002 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 48 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, iż nie może być mowy o naruszeniu powyższego przepisu, gdyż poprawnie została dokonana kwalifikacja, odnośnie zastosowania sankcji z przepisu art. 50, ponieważ przedmiotowa inwestycja polegała na rozbudowie i modernizacji legalnego, w świetle prawa, obiektu budowlanego. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego zastosowania art. 50 i art. 51, a nie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uznał, że zgodnie z zamysłem ustawodawcy jak i z praktyką utrwaloną w orzecznictwie to właśnie art. 50 i art. 51 zawierają zakres sankcji i określają właściwy tryb postępowania w przypadku naruszenia przez inwestora obowiązujących normatywów, dotyczących rozbudowy i modernizacji obiektu budowlanego. W kwestii uchybienia przepisom zawartym w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, stwierdzono, iż analiza dokumentacji uzupełniającej, realizującej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia 14 stycznia 2002 r. Nr [...], pozwoliła ustalić, iż wprowadzone w stosunku do dokumentacji pierwotnej zmiany w postaci wypełnienia luksferem otworów zadaszonego tarasu przedmiotowego obiektu, umożliwiły zachowanie przez inwestora wymaganej przez w/w rozporządzenie odległości 4 m – zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami, dla budynków zwróconych w stronę granicy ze ścianą bez otworów, jaką jest ściana przedmiotowego obiektu wypełniona cegłą szklaną tzw. luksferem. Ponadto uzupełniona o powyższe zmiany dokumentacja (zatwierdzona przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we W.), jak pisze organ odwoławczy, legitymuje się opracowaniem linijki słońca, z czego wynika, że oświetlenie sąsiedniej nieruchomości, wbrew twierdzeniu odwołujących się, jest zgodne z obowiązującymi normami. W ocenie organu odwoławczego również zarzut naruszenia art. 7 i 107 kpa nie znajduje uzasadnienia, gdyż postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie i precyzyjnie zbadano wszystkie aspekty sprawy, prawidłową kwalifikację prawną, jak również trafnie zastosowano przepisy prawa materialnego. Zdaniem organu odwoławczego bezspornym jest, iż inwestor samowolnie wykonał określone roboty budowlane, czym naruszył przepisy prawa. W związku z czym nakazano mu przedłożyć dokumentację uzupełniającą, pozwalającą usankcjonować powstałe nieprawidłowości. Skoro z przedłożonej dokumentacji wynika, że zakres wykonywanych robót mieści się w granicach przewidzianych ustawami i rozporządzeniami organ administracyjny zobligowany jest do umożliwienia działania inwestorowi w tym zakresie. Z rozstrzygnięciem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodzili się małżonkowie Ł., reprezentowani przez pełnomocnika, adwokata A. M. Wnieśli oni do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze podniesiono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji, a w szczególności zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 28, art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 48 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie ty artykułów i nieorzeczenie rozbiórki spornego obiektu, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego i § 12 ust. 4 i § 13 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki niezbędne i celowe dla doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, podczas gdy z dokumentacji nadal wynika, iż rozbudowany budynek mieszkalny organiczna skarżącej stronie dostęp do naturalnego oświetlenia. Nadto podniesiono, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego: art. 4 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie w swym rozstrzygnięciu słusznego interesu strony skarżącej, art. 107 kpa poprzez niezawarcie w niej rozważań z zakresu stanu faktycznego i prawnego oraz art. 77 kpa poprzez nieuwzględnienie zebranego materiału dowodowego z rozważeniem interesu społecznego i słusznego interesu strony skarżącej, wyrażającego się w utracie wartości rynkowej posiadanej przez skarżących nieruchomości przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym na skutek odwołania strony skarżącej od decyzji I instancji, zezwalającej M. M. na wznowienie robót budowlanych, w trybie określonym w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji był natomiast art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.), zgodnie z którym po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, tj. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Należy tutaj zaznaczyć, iż przepis art. 51 ust. 1a jedynie dopuszcza możliwość wydania decyzji określającej czynności, których wykonanie może dopiero doprowadzić do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, lecz nie przesądza, że pozwolenie na wznowienie robót zostanie automatycznie wydane. Do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót nie wystarczy stwierdzenie, że inwestor wykonał uprzednio nakazane czynności – organ winien wykazać, że czynności mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem faktycznie zostały już wykonane. Oznacza to, że gdyby w toku postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 50 i 51 zostało bezdyskusyjnie ustalone, że samowola budowlana odpowiada dyspozycjom art. 48, wówczas postępowanie wszczęte na podstawie art. 50 podlegałoby umorzeniu, a zostałoby wszczęte postępowanie na podstawie art. 48. Takich precyzyjnych ustaleń organ nie poczynił, o czym świadczy, że organ ten mimo zarzutów skarżącego, że budowa jest kontynuowana, opierał się do końca postępowania na treści protokołu oględzin z dnia 2 marca 2001 r. O zmianach w stanie faktycznym, zaistniałych już w grudnia 2001 r., G. i J. Ł. informowali organy nadzoru budowlanego. Z pisma z dnia 27 grudnia 2001 r. wynika, że roboty budowlane przy ul. [...] są kontynuowane, tj. inwestor dokonał wylewu stropu nad parterem dobudowanej części. Zmiany stanu faktycznego znalazły swoje potwierdzenie również w materiale zdjęciowym, przedstawianym zarówno przez stronę skarżącą, jak i przez samego inwestora. Mimo kwestionowania powyższych twierdzeń skarżących przez inwestora, ewentualne zmiany nie zostały jednak należycie zbadane przez organy administracji, a stan faktyczny sprzed roku stał się podstawą wydania kolejnej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Na marginesie czynionych tutaj wywodów należy wskazać, iż ten sama organ, w innej sprawie rozpatrywanej w tym samym dniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, podziela ten pogląd (decyzja Nr [...] z dnia 10 września 2002 r.; sygn. akt II SA/Wr 2488/02). Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zbadanie całości materiału dowodowego, zebranego w sprawie, a w razie konieczności, gdy zachodzą jakiekolwiek wątpliwości (co miało miejsce w niniejszej sprawie) przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czego organy w rozpatrywanej sprawie nie uczyniły. Zgromadzone akta wskazują, że organy nadzoru budowlanego w ogóle nie ustaliły, czy i na ile roboty budowlane były kontynuowane przez inwestora, mimo że od daty przeprowadzenia oględzin przedmiotowej działki (tj. od dnia 2 marca 2001 r.) do czasu wydania ponownej decyzji przez organ pierwszej instancji (z dnia 2 kwietnia 2002 r.) minął ponad rok. Należy w tym miejscu wskazać, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia 2 kwietnia 2002 r. Nr [...] o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przez M. M. jest drugą z kolei wydaną w tej sprawie, przy czym protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 2 marca 2001 r., będący podstawą wydania decyzji Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2001 r., następnie uchylonej przez organ odwoławczy, stanowił również podstawę do wydania decyzji zaskarżonych następnie do sądu administracyjnego. W protokole tym w części dotyczącej ustaleń poczynionych przez organu stwierdzono jedynie w pkt 1, że wykonano wykopy pod fundamenty w obrysie planowanej rozbudowy domu od strony północnej (w niewielkim zakresie) i wschodniej oraz, że wykonano prace zabezpieczające w budynku, polegające na: wymianie belek stropowych, założeniu belek ściągających pęknięcia w ścianach i ociepleniu zewnętrznych ścian fundamentowych (pkt 2). Natomiast w części przeznaczonej na wyjaśnienia i uwagi stron obecnych przy dokonywaniu oględzin zapisano, że Pan M. oświadczył, że rozebrał istniejącą werandę w związku z jej fatalnym stanem technicznym, grożącym zawaleniu. Wobec tego skąd w rozstrzygnięciach wydawanych w następstwie tych oględzin wziął się zapis, że w trakcie przeprowadzonych oględzin na przedmiotowej posesji stwierdzono m.in. rozebranie werandy, skoro sam organ takich ustaleń nie poczynił. Powyższe oznacza, iż stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7, 77 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nieaktualnym w chwili wydawania zaskarżonych decyzji. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zaznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 §1 kpa). W niniejszej sprawie do wyjaśnieni stanu faktycznego organy nadzoru budowlanego winny były posłużyć się tym ostatnim środkiem dowodowym, a mianowicie dokonać (ponownych) oględzin przedmiotowej działki, bowiem wizja lokalna stanowi podstawę rozstrzygnięcia w sprawach budowlanych, a zatem w sprawie o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Jednakże organy nadzoru budowanego nie rozeznały się dokładnie w istniejącym stanie faktycznym w dniu wydawania zaskarżonych decyzji, co stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach niezrozumiałe jest ograniczenie przez organy obu instancji postępowania administracyjnego jedynie do stwierdzenia, że inwestor wykonał uprzednio nakazane czynności. W razie stwierdzenia przez organy, że ze względu na wymagania przepisów prawa, w danym stanie faktycznym wstrzymane roboty nie mogą być kontynuowane, mają one obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1). W wyroku z dnia 16 marca 2000 r. (sygn. akt IV SA 228/98; LEX nr 54751) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. mają zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć w powołaniu na te przepisy nie zostały zakończone (podkreślenie Sądu). Przepis art. 50 uprawnia właściwy organ do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, zaś art. 51 do wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, przy czym możliwość zastosowania tych przepisów jest uzależniona od spełnienia dwóch warunków: musi to być przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, wydanie zaś decyzji, o której mowa w art. 51, musi być poprzedzona postanowieniem, o którym mowa w art. 50 i musi nastąpić przed upływem 2 miesięcy od daty wydania tego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono również, czy inwestor rozpoczęte roboty budowlane, polegające (jak wynika z protokołu oględzin z dnia 2 marca 2001 r.) na wykonaniu wykopu pod fundamentami oraz prac zabezpieczających w budynku, nie kontynuował i nie zakończył ich oraz czy w konsekwencji nie można mu przypisać dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Organ więc, winien rozważyć celowość zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, by doprowadzić obiekt do zgodności z prawem. Przesłanki do zastosowania art. 51 nie zachodziłyby, gdyby w dacie orzekania roboty budowlane, objęte postępowaniem, były już zakończone. Należy zwrócić również uwagę, że istotą decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest rozstrzygnięcie zbliżone w swej treści do rozstrzygnięcia zawieranego w decyzjach organu administracji architektoniczno-budowlanej wydawanych w oparciu o art. 35. Zatem organ wydający pozwolenie na wznowienie robót budowlanych powinien uwzględnić wymagania dotyczące udzielania pozwoleń na budowę m.in. co do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego). Ponieważ inwestor nie dysponował nawet ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym bardziej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, organy były zobowiązane w rozpatrywanej sprawie uwzględnić powyższe wymagania, czego jednak nie uczyniły. Nie zostało bowiem wyjaśnione według czego (jakiego projektu) ma być kontynuowana budowa i czy jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalne jest akceptowanie inwestycji realizowanej tylko i wyłącznie według osobistych zamierzeń inwestora. Z powyższych względów uznać należało, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r.), a także prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa) mającym wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.