I SA/Wa 213/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Kleiber Asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [....] października 2003 r. nr [....]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 213/04 UZASADNIENIE W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [....] grudnia 2003 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [....] października 2003 r. nr [...] wydanych w przedmiocie zmiany z dniem 1 lipca decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w części określającej jego wysokość. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosząc w szczególności, iż wymienione na wstępie decyzje realizują wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2003 r. (sygn. akt I SA 3188/01). Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w niniejszej sprawie decyzją Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [....] kwietnia 1998 r. został przyznany A. P. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości określonej przepisem § 3 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego ( Dz. Urz. Min. Sprawiedl. Nr 2, poz. 9 ). W związku z utratą mocy z dniem 1 lipca 2001 r. przez w/w zarządzenie i wejściem w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania ( Dz. U. Nr 67, poz. 712 ), wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w przepisie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm. ), który to przepis stanowił również podstawę uprzednio obowiązującego w tej materii zarządzenia, decyzją Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2001 r. przyznano kapitanowi A. P. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości [...] złotych dziennie, począwszy od dnia 1 lipca 2001 r. oraz stwierdzono, że wysokość przyznanego równoważnika podlega corocznej waloryzacji o prognozowany w ustawie budżetowej średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2001 r. Rozpoznając skargę zainteresowanego na w/w decyzję wspomnianym wyżej wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność obu decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że decyzje organów obu instancji odnoszą się bezpośrednio do przyznania świadczenia, które zostało już przyznane skarżącemu decyzją ostateczną z dnia [....] kwietnia 1998 r. Z treści bowiem tych decyzji wynika, że przyznają one A. P. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W tym stanie pozostają w obrocie prawnym dwie decyzje rozstrzygające o przyznaniu skarżącemu tego samego świadczenia, choć skarżący w żadnym momencie nie utracił prawa do pobierania równoważnika. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że nowa decyzja, wydana w oparciu o przytoczone wyżej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, winna nawiązywać do wcześniejszej decyzji, tj. tej która przyznała skarżącemu prawo do pobierania równoważnika pieniężnego z dniem 1 kwietnia 1998 r. Ponieważ natomiast wysokość świadczenia przyznanego wcześniejszą decyzją ulega zmianie wobec zmiany przepisów, nowa decyzja winna ulec zmianie jedynie w zakresie wysokości przyznanego świadczenia i nawiązywać do decyzji wcześniejszej. Mając powyższe na uwadze decyzją Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2003 r. orzeczono – na zasadzie przepisu art. 163 k.p.a. oraz art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 207, poz. 1761 ze zm. ) - - o zmianie decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r. przyznającej A. P. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości określonej przepisem § 3 cytowanego na wstępie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości w ten sposób, że przyznano zainteresowanemu, począwszy od dnia 1 lipca 2001 r., równoważnik pieniężny za brak mieszkania w wysokości określonej w § 3 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2003 r. wydaną w trybie instancji odwoławczej. W uzasadnieniu swego stanowiska organ centralny podniósł, że w związku ze zmianą przepisów wykonawczych koniecznym było dostosowanie wysokości przysługującego zainteresowanemu równoważnika pieniężnego do obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. W związku zaś z zarzutem zawartym w odwołaniu, o braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania, Minister zauważył, że ponieważ stanowiło ono kontynuację postępowania w sprawie – brak ten nie stanowił wady kwalifikowanej, gdyż pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie. Ponadto podniesiono, że dwudniowe vacatio legis aktu wykonawczego w niczym nie uniemożliwia zmniejszenia przysługującego odwołującemu się równoważnika pieniężnego, gdyż odpowiednio długie vacatio legis jest jedynie wyrazem kultury prawnej a nie obowiązkiem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Sądu, w której skarżący podniósł, że przepis art. 163 k.p.a. jest jedynie przepisem procesowym i może być stosowany, gdy przepis prawa materialnego przewiduje zmianę decyzji ostatecznej a ponadto – w trybie tego przepisu - brak było podstaw do zmiany decyzji z datą wsteczną. Również w skardze skarżący zarzucił organowi nie powiadomienie go o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło mu wzięcie w nim czynnego udziału. W reszcie wskazano też, iż dwudniowe vacatio legis rozporządzenia z dnia 13 czerwca 2001 r. świadczy o jego niekonstytucyjności i nie może stanowić podstawy do ograniczenia praw nabytych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, choć nie wszystkie zawarte w niej argumenty zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności twierdzenia dotyczące niekonstytucyjności krótkiego vacatio legis rozporządzenia wykonawczego z 13 czerwca 2001 r. nie były trafne, gdyż żaden przepis obowiązującego prawa nie stawia w tym zakresie szczególnych wymogów zaś zarzut o braku powiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania – choć zasadny, pozostawał w zasadzie bez wpływu na zapadle rozstrzygnięcie. Należało jednak podzielić pogląd zawarty w skardze a odnoszący się do wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przepis art. 163 k.p.a. wymieniony w decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [....] października 2003 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Sprawiedliwości, jest przepisem, który może być stosowany jedynie w szczególnych sytuacjach. W oparciu o tę podstawę prawną organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz innych zasadach niż określone w kodeksie postępowania administracyjnego, ale jedynie w sytuacji jeśli przewidują to przepisy szczególne. Regulacja ta bowiem nie określa przesłanek zmiany decyzji lub jej uchylenia a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego. Powyższe zatem oznacza, że przepis art. 163 k.p.a. nie stanowi – co słusznie podnosi skarżący – samodzielnej podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia a może być w ogóle powoływany tylko w przypadkach, gdy obowiązujące przepisy odrębne dopuszczają wprost wzruszenie decyzji. Takiej szczególnej regulacji prawnej nie zawiera ani ustawa o Służbie Więziennej ani też wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze z dnia 13 czerwca 2001 r., dlatego też powoływanie jako podstawy prawnej decyzji wydanej przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [....] października 2003 r. w ogóle art. 163 k.p.a. należało uznać za wadliwe. Przepis ten nie umożliwiał bowiem organowi zmiany decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny. Wadliwości tej nie usuwa fakt, że oprócz w/w przepisu w decyzji zostały wskazane również i przepisy prawa materialnego odnoszące się do przedmiotowej problematyki dotyczącej równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi służby więziennej. Mając na uwadze bowiem zasadę praworządności oraz zasadę zaufania obywatela do organów państwowych należy stwierdzić, że na organie administracyjnym spoczywa obowiązek dokładnego określenia podstawy prawnej decyzji. Szczególna zaś staranność w prawidłowości jej wyboru pod względem zgodności z całym porządkiem prawnym obowiązującym w Państwie winna cechować organ w sytuacji, gdy decyzja zmieniająca poprzednią pogarsza dotychczasową sytuację strony. Wprawdzie decyzja organu odwoławczego nie powołuje już w/w przepisu art. 163 k.p.a., ale też w zaskarżonym rozstrzygnięciu Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję organu I instancji a uzasadnienie jego decyzji, będące częścią integralną aktu, nie odnosi się w żaden sposób do wadliwości podstawy prawnej orzeczenia Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, pomijając ją milczeniem. Zachodzi zatem sytuacja, w której rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy nie usunął naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, co skutkuje uznaniem decyzji organu odwoławczego za rozstrzygnięcie wadliwe. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone decyzję naruszają przepisy art. 6, 7, 8 , 107 i 163 k.p.a. i z tego powodu z - mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.