VI SA/Wa 1642/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Asesor Andrzej Wieczorek WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Pana R.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego samowolnie naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] października 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. - powiadomił skarżącego R.P. o wszczęciu z dniem [...] października 2003 r. postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego samowolnie naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] Z. – M., km. [...] + [...], po stronie prawej – poprzez wykonanie poszerzenia zjazdu do działki nr [...] bez zezwolenia i uzgodnienia z zarządcą drogi. Organ poinformowała jednocześnie stronę skarżącą o przysługującym jej prawie do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni. Pismo to zostało doręczone na adres zamieszkania strony w dniu [...] października 2003 r. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomił skarżącego, iż w dniu [...] listopada 2003 r. o godzinie [...], na działce nr [...], celem wyjaśnienia sprawy odbędzie się wizja lokalna w terenie. W związku z tym organ zwrócił się do strony z prośbą o przedłożenie w czasie wizji zezwolenia na wykonywanie robót w pasie drogowym oraz innych dokumentów mogących mieć wpływ na sprawę. Jednocześnie organ uprzedził skarżącego, że nieprzybycie na wyznaczoną wizję w terenie nie wstrzymuje dalszego toku rozpoczętego postępowania administracyjnego. Pismo to zostało przesłane na adres zamieszkania strony skarżącej, lecz – awizowane dwukrotnie - nie zostało podjęte w terminie. W związku z w/w zawiadomieniem w dniu [...] listopada 2003 r. odbyła się wizja w terenie, na którą nie przybyła strona skarżąca. W toku kontroli przeprowadzonej podczas przedmiotowej wizji pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. – Rejon W. stwierdzili zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i uzgodnień zarządcy drogi polegające na nasypaniu ziemi i żwiru w pasie drogowym na długości [...] mb i szerokości [...] mb ([...] m kw.), co w konsekwencji – z uwagi na korzystanie z tego zjazdu na działkę - powoduje zniszczenie pobocza drogi oraz zabrudzenie nawierzchni jezdni, co stanowi z kolei zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (vide: Protokół z wizji w terenie z dnia [...].11.2003 r. wraz z załączonymi zdjęciami fotograficznymi i mapą sytuacyjną). W dniu [...] grudnia 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję nr [...], na podstawie której – działając w oparciu o przepis art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 104 k.p.a. – orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] Z. – M. w miejscowości J. w km [...]+[...], po stronie prawej, naruszony przez Pana R.P., zamieszkałego w J., przy ul. T. Organ wskazał jednocześnie w decyzji, iż przywrócenie naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] należy wykonać poprzez likwidację wykonanego poszerzenia dojazdu do działki nr [...], usuwając z pasa drogowego wysypaną ziemię i żwir. Organ poinformował ponadto stronę, iż wykonane prace należy pisemnie zgłosić do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. – Rejon W. z siedzibą w B., celem odbioru prawidłowości wykonanych robót. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na dyspozycję przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych – uznał, iż skarżący dopuścił się samowolnego wykonania poszerzenia zjazdu z drogi krajowej nr [...] bez uzgodnienia z zarządcą drogi, dopuszczając się tym samym naruszenia pasa drogowego. Decyzja organu została doręczona skarżącemu R.P. w dniu [...] lutego 2004 r. Pismem z dnia [...] marca 2004 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2003 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie dającego podstawę do ustalenia osoby bądź osób, które naruszyły pas drogowy, art. 79 § 1 k.p.a. – poprzez niezawiadomienie skarżącego R.P. o terminie i miejscu oględzin w dniu [...] listopada 2003 r. i [...] października 2003 r., a ponadto art. 107 k.p.a. – z uwagi na brak podmiotowo i przedmiotowo istotnych składników zaskarżonej decyzji, w tym: - brak oznaczenia strony lub stron postępowania, tzw. komparycji decyzji, - brak adresata decyzji w sentencji decyzji, tj. osoby na którą obowiązek przywrócenia pasa drogowego został nałożony, a także brak uzasadnienia faktycznego decyzji, tzw. polemiki dowodowej. W uzasadnieniu strona podniosła, iż organ bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności sprawdzających przyjął, iż osoba naruszającą pas drogowy jest R.P., w nie wskazując w uzasadnieniu decyzji, na czym oparł to ustalenie. Zdaniem strony typowanie organu odnośnie osoby naruszającej pas drogowy przebiegało według rozumowania, iż pas ów naruszył właściciel działki sąsiadującej z drogą publiczną, chociaż nie ustalono nawet, kto jest właścicielem działki [...], położonej w J.. Zdaniem strony skarżącej nie ustalono również, w jakim czasie został ewentualnie naruszony pas drogowy. Ponadto w ocenie strony skarżącej czynności dowodowe, które przeprowadzono w sprawie, odbyły się z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a., albowiem o miejscu i terminie oględzin nie zawiadomiono skarżącego. Strona podniosła, iż oględziny z dnia [...] października 2003 r. nie mogą być w ogóle przedmiotem dowodu w sprawie, albowiem niniejsze postępowania zostało wszczęte dopiero w dniu [...] października 2003 r. Ponadto decyzja administracyjna wydana w sprawie dotknięta jest – zdaniem strony – nieusuwalnymi wadami powodującym, iż można jej postawić zarzut sententia non existens, gdyż nie zawiera ona obligatoryjnych składników, wymienionych w przepisie art. 107 k.p.a. Pełnomocnik strony wskazał również, iż - według wiedzy skarżącego - pas drogi krajowej nr [...] Z. – M. w miejscowości J. ma nieuregulowany stan prawny. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego samowolnie naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, iż skarżący został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego i mógł złożyć stosowne wyjaśniania w przedmiotowej sprawie. Strona została poinformowana również o wizji lokalnej w terenie, lecz z uwagi na nie odebranie awizowanej prawidłowo przesyłki w terminie – nie była obecna podczas czynności. Organ stwierdził, iż sprawca naruszenia pasa drogowego był znany Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. – Rejon W. i nie było potrzeby prowadzenia dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie, albowiem w posiadaniu organu był aktualny wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...]. Organ wskazał ponadto, iż na rzecz inwestycji Pana P. była wydana opinia w sprawie przyłącza energetycznego do przedmiotowej działki (wniosek firmy projektowej), tak więc było oczywiste – zdaniem organu – że zajęcie pasa drogowego łączy się z robotami przygotowawczymi w związku z planowanym zagospodarowaniem przyległej działki. Organ podkreślił, iż zajęcie pasa drogowego zostało stwierdzone bezpośrednio przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Zdaniem organu z uwagi na fakt, iż stan pasa drogowego jest znany pracownikom Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. – Rejon W., nie jest możliwe – jak twierdzi strona skarżąca, że zmiana w przedmiotowym terenie mogła być dokonana w latach ubiegłych i że stan taki utrzymywał się bez reakcji ze strony zarządcy drogi. Ustosunkowując się do zarzutu związanego z brakiem oznaczenia strony w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. organ wyjaśnił, że strona naruszająca pas drogowy została oznaczona zarówno w treści decyzji oraz w rozdzielniku decyzji, jako jej adresat. Zdaniem organu w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono stan faktyczny na gruncie i powołano przepis ustawy o drogach publicznych będący podstawą nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W dniu [...] lipca 2004 r. pełnomocnik strony skarżącej – działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (mylnie kierując pismo procesowe do WSA w Krakowie) skargę na w/w decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 107 k.p.a. – z uwagi na brak podmiotowo i przedmiotowo istotnych składników zaskarżonej decyzji, w tym: - brak oznaczenia strony lub stron postępowania, - brak adresata decyzji w sentencji decyzji, tj. osoby na którą obowiązek przywrócenia pasa drogowego został nałożony, a także brak uzasadnienia faktycznego decyzji, a ponadto art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie, art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie dającego podstawę do ustalenia osoby bądź osób, które naruszyły pas drogowy, jak również przepisu art. 79 § 1 k.p.a. – poprzez niezawiadomienie skarżącego R.P. o terminie i miejscu oględzin w dniu [...] listopada 2003 r. i [...] października 2003 r. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego powtórzył dotychczasowe argumenty przedstawione w uzasadnieniu środka zaskarżenia od decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu obu zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Pana R.P. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. nie naruszają prawa. Przedmiotowe decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym w szczególności w przepisie art. 36 cyt. ustawy, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Z akt sprawy zebranych w toku postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, iż skarżący R.P. wykonał poszerzenie zjazdu z drogi krajowej nr [...] Z. – M. do działki nr [...] bez zezwolenia i uzgodnienia z zarządcą drogi, czym w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych dopuścił się samowolnie naruszonego pasa drogowego wspomnianej drogi krajowej. Organ administracji zasadnie – zdaniem Sadu - przyjął, iż osobą odpowiedzialną za naruszenie pasa drogowego jest właściciel działki położonej przy drodze krajowej, do której dochodził poszerzony bezprawnie zjazd. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad miał pełne prawo uznać, iż sprawcą naruszenia pasa drogowego był skarżący R.P., albowiem ze znajdującego się w aktach sprawy aktualnego wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr [...], położonej w J., powiat s., województwo [...] - wynika jednoznacznie, iż wyłącznym właścicielem wskazanej nieruchomości gruntowej jest skarżący. Z tego względu należy zgodzić się z organem i uznać, że nie było potrzeby prowadzenia dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie. Ponadto skarżący – pomimo możliwości przedłożenia stosownych dowodów na okoliczność przeciwną - nie wykazał w toku całego postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, że nie jest właścicielem wspomnianej działki. W świetle przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych należy uznać, iż właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi może wykonać lub przebudować zjazd, po uprzednim uzyskaniu w tej mierze zgody zarządu drogi. Uzyskanie tej zgody jest warunkiem sine qua non podjęcia działań zmierzających do wykonania lub przebudowy zjazdu. Brak takiej zgody powoduje, że działania właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi będzie traktowane jako działanie samowolne w pasie drogowym (zajęcie pasa drogowego) (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1733/97, nie publik.). Według Sądu organ słusznie przyjął, że skarżący wykonał poszerzenie zjazdu bez wymaganego zezwolenia, a zatem samowolnie. Strona nie wykazała bowiem w toku postępowania, iż zarządca drogi wydał właściwą decyzję. Jeżeli więc sporna droga jest drogą krajową, to Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad był uprawniony do orzeczenia o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Należy zaznaczyć, iż decyzja oparta na przepisie art. 36 ustawy o drogach publicznych jest tzw. decyzją związaną, co oznacza, że w razie wystąpienia uregulowanych w nim przesłanek istnieje obowiązek właściwego organu wydania omawianego nakazu. Wydanie decyzji nie jest ograniczone żadnym terminem liczonym od dnia naruszenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 495/01, nie publik.). Zdaniem Sądu organ administracji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a). Ponadto organ nie dopuścił się – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparł się na materiale prawidłowo zebranym przez pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. – Rejon W. (vide: Protokół z wizji w terenie z dnia [...].11.2003 r.), dokonując jego wszechstronnej oceny. Sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, co stało się podstawą dla prawidłowych rozważań prawnych i zasadnego rozstrzygnięcia, umotywowanego w przepisany prawem sposób. Sąd uznał, iż argumenty użyte przez skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przedstawione w uzasadnieniu skargi wniesionej do sądu administracyjnego, nie mogą być uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał za słuszne argumentów przytoczonych przez skarżącego w kwestii naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 k.p.a., albowiem nieprawdziwe jest twierdzenie strony, iż nie miała ona możliwości udziału w postępowaniu. Jak trafnie zauważył organ, skarżący został powiadomiony zarówno o wszczęciu postępowania, jak również organ przesłał informację o wizji w terenie przewidzianej na dzień [...] listopada 2003 r. Z tej przyczyny należy uznać, że strona miała możliwość wzięcia udziału w sprawie i zgłoszenia swoich uwag i zastrzeżeń przed wydaniem decyzji. Strona nie skorzystała ze swojego prawa, a ponadto – co warto podkreślić - nie zgłosiła jakichkolwiek istotnych dla sprawy uwag również w złożonych w toku dalszego postępowania pismach zawierających środki zaskarżenia. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem obie zaskarżone decyzje zawierają wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej, w tym prawidłowo i jednoznacznie wskazują adresata nałożonego w sentencji decyzji obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zaskarżone decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zawierają ponadto prawidłowe i pełne uzasadnienie stanu faktycznego oraz wskazują prawne podstawy rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu należy przyjąć w konsekwencji, iż skarga Pana R.P. nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.