IV SA/Wa 130/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E. D., R. K. i R. K., J. E., J. S., U. w G., Miasta i Gminy G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E. D., kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., po rozpatrzeniu wniosku H. J., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1961 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1961 r. Nr [...]w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (tekst jednolity Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348), gospodarstwa rolnego wraz z budynkami o powierzchni 18,5229 ha, położonego w G., stanowiącego własność J. M.. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła H. J. - następczyni prawna J. M.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., wydaną na podstawie art. 127§3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. J.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia i rozważenia istotnych okoliczności sprawy. W szczególności nie wyjaśniono, czy w sprawie przejęcia gospodarstwa J. M. nie miał zastosowania art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., wydaną na podstawie art. 156§1 pkt 2 i §2 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy z wniosku H. J. 1. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1961 r. Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1961 r. Nr [...] w części dotyczącej przejętego na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego składającego się z działek gruntu oznaczonych aktualnie następującymi numerami: [...] o powierzchni 3,7616 ha - własność Skarbu Państwa oraz [...] o powierzchni 0,3234 ha, [...] o powierzchni 1,0160 ha, [...] o powierzchni 0,4898 ha, [...] o powierzchni 0,5746 ha, [...] o powierzchni 0,0591 ha, [...] o powierzchni 1,2976 ha i [...] o powierzchni 1,2972 ha w użytkowaniu Spółdzielni Kółek Rolniczych - co stanowi łącznie 8,8193 ha; 2. stwierdził, że wymienione w pkt 1 decyzje w części dotyczącej działek gruntu oznaczonych aktualnie następującymi numerami: [...] o powierzchni 7,1801 - własność Z. i J. F., [...] o powierzchni 0,5428 ha - własność E. K., [...] o powierzchni 1,7234 ha i [...] o powierzchni 0,1485 - własność J. S. - co stanowi łącznie 9,5948 ha zostały wydane z naruszeniem prawa, lecz z uwagi na nieodwracalne skutki prawne odmówił stwierdzenia ich nieważności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, co następuje. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. decyzją z dnia [...] marca 1955 r., na wniosek J. M., orzekło o przejęciu na własność Państwa za odszkodowaniem pieniężnym gospodarstwa rolnego o powierzchni 83,9930 ha położonego w G. powiat W.. Przejęcia dokonano w trybie przepisów dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40). Z uwagi na to, że J. M. nie zgodził się z wymienionym orzeczeniem, stało się ono niewykonalne i jako takie nie wywołało zamierzonych skutków prawnych w zakresie przeniesienia własności, a nieruchomość podlegała zwrotowi. Do dnia [...] kwietnia 1958 r. J. M. zwrócono 65 ha gruntu, natomiast gruntów o powierzchni 18,5229 ha nie zwrócono z uwagi na fakt, iż znajdowały się w dyspozycji Państwowego O w G., który na tym terenie dokonał przebudowy budynków gospodarczych, domu mieszkalnego oraz dokonał innych inwestycji. Następnie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. decyzją z dnia [...] marca 1961 r., wydaną na podstawie przepisów powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przejęło na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 18,5229 ha, stanowiące własność J. M.. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. decyzją z dnia [...] maja 1961 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że w toku postępowania nie udało się odnaleźć dokumentów, których zbadanie zalecił Naczelny Sąd Administracyjny - to jest wniosku J. M. z dnia [...] marca 1953 r., którym wystąpił on o przejęcie w całości na własność Państwa jego gospodarstwa rolnego o powierzchni 83,9938 ha oraz o przydzielenie mniejszego gospodarstwa rolnego, a także protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1953 r. Jednakże z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy między innymi z pisma Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1954 r., pisma Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1955 r. oraz oświadczenia J. M. z dnia [...] stycznia 1956 r. pośrednio wynika, że J. M. we wniosku z dnia 1953 r. zrzekł się w całości gospodarstwa rolnego, żądając odszkodowania pieniężnego oraz przydzielenia w zamian innego gospodarstwa o powierzchni 7-9 ha, ale położonego tylko w G.. Jako ekwiwalent za przejęte grunty J. M. otrzymał działkę zabudowaną nr [...] o powierzchni 0,2449 ha (obecnie działka nr [...]), położoną w G. bez dokonywania rozliczeń. W tym przedmiocie nie została wydana też decyzja administracyjna Po wejściu w posiadanie opisanej nieruchomości J. M. nie domagał się dalszej rekompensaty. W 1972 r. J. M. zbył działkę nr [...] łącznie z działkami nr [...] i [...], mimo, że jego tytuł prawny do działki nr [...] nie był uregulowany. Na wniosek nabywców S. i F. Z., w oparciu o nieformalną umowę kupna - sprzedaży został wydany akt własności ziemi. Następnie akt ten uchylono, a S. i F. Z. nadano wyłącznie grunty rolne, natomiast działka nr [...] jako budowlana została przyznana, orzeczeniem sądowym, spadkobiercom J. M. - M. M., H. J. i B. S. po 1/3 części. Następcy J. M. zbyli udziały w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz L. i B. K. oraz J. i Z. H.. Według Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi analiza zabranej w sprawie dokumentacji pozwala na stwierdzenie, że zarówno decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1961 r. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1961 r. w przedmiocie przejęcia gospodarstwa J. M. dotknięte są wadą naruszenia prawa przewidzianą w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Wynika to z faktu, iż J. M. przekazał całe gospodarstwo (83 ha) w zagospodarowanie Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 9 lutego 1953 r., jednak zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w stosunku do tego gospodarstwa nie miały zastosowania przepisy art. 9 ust. 1 ustawy. Rozstrzygając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględnił, iż większa część gruntów wchodzących w skład tej nieruchomości została trwale rozdysponowana i w zakresie określonym w pkt 2 decyzji stwierdził, że kontrolowane decyzje wydano z naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli E. D., H. J. i Starostwo Powiatowe w W.. E. D. wniosła o uchylenie pkt 2 decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. i stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w całości, gdyż przekazanie niektórych działek w użytkowanie wieczyste, scalenie gruntów czy też zabudowanie nieruchomości przez kolejnych posiadaczy nie spowodowało nieodwracalnych skutków prawnych. Z kolei Starostwo Powiatowe w W. domagało się uwzględnienia zmian w stanie faktycznym i prawnym nieruchomości wymienionych w pkt 1 decyzji, zaistniałych w czasie prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2004 r.: 1. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. w części dotyczącej działek gruntu oznaczonych aktualnie następującymi numerami: [...] o powierzchni 3,7616 ha, [...]o powierzchni 0,3234 ha, [...] o powierzchni o,4898 ha, [...]o powierzchni 0,5746 ha, , [...] o powierzchni 0,0591 ha, [...] o powierzchni 1,2976 ha i [...] o powierzchni 1,2972 ha - stanowiących aktualnie własność Skarbu Państwa bądź Gminy G. i które można zwrócić spadkobiercom byłego właściciela oraz stwierdzającą, że w części dotyczącej działek gruntu o numerach: [...] o powierzchni 7,3124 ha, [...] o powierzchni 0,5428 ha i [...] o powierzchni o,1485 ha decyzje o przejęciu zostały wydane z naruszeniem prawa, lecz z uwagi na nieodwracalne skutki prawne - odmawiającą stwierdzenia ich nieważności; 2. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 1,7234 ha i działki nr [...] o powierzchni 1,0160 ha na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji terenowych organów administracji państwowej w odniesieniu do działki nr [...], zaś co do działki nr [...]stwierdził, że w tej części decyzje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. i Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. zostały wydane z naruszeniem prawa, lecz z uwagi na nieodwracalne skutki prawne odmówił stwierdzenia ich nieważności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powtórzył argumentację z decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. Ponadto organ nadzoru uznał, że działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], stanowiące własność Skarbu Państwa , Gminy G. lub Miasta i Gminy G. mogą być zwrócone spadkobiercom, zaś pozostałe działki, które są własnością osób fizycznych i nie można ich zwrócić wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Skargi na powyższą decyzję wnieśli: E. D., R. K., R. K., J. E., J. S., U. w G. oraz Miasto i Gmina G.. Skarżący: Miasto i Gmina G. oraz U. w G. zarzucili, że nie doręczono im decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r., co oznacza, że nie uczestniczyli w postępowaniu prowadzonym przez ten organ i nie mieli możliwości przedstawienia swoich racji. Skarżący: R. i R. K. oraz J. E. i J. S. zakwestionowali zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej o zwrocie spadkobiercom J. M. działek nr [...] i [...], podnosząc, że są oni użytkownikami wieczystymi wymienionych działek. Prawa swe skarżący nabyli w drodze aktu notarialnego od poprzedniego użytkownika wieczystego nieruchomości - U. w G.. Na nieruchomościach tych skarżący poczynili nakłady związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. W związku ze wskazanymi okolicznościami skarżący uważają, że zaspokojenie następców prawnych J. M. nie może odbywać się ich kosztem. Z kolei skarżąca E. D. zakwestionowała rozstrzygnięcie w części dotyczącej działek: nr [...]. Odnośnie działki nr [...] decyzja z dnia [...]lipca 2003 r., wobec jej niezaskarżenia w tej części stała się prawomocna i nie było podstaw do ponownego rozstrzygania tej kwestii. Co do działki nr [...] to, zdaniem skarżącej, istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności, gdyż stanowi ona własność Skarbu Państwa. Zaś w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...] nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem H. J., która domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność jej poprzednika prawnego J. M.. Po rozpatrzeniu wspomnianego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1961 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1961 r. Nr [...]. Na skutek wniosku H. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r. Ta ostatnio wymieniona decyzja została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2002 r. (sygn. akt IV SA 3305/01). Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu nadzoru było rozpoznanie wniosku H. J. z dnia [...] kwietnia 2001 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, całkowicie ignorując fakt, iż w obrocie prawnym pozostawała decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r., po raz drugi rozpatrzył wniosek H. J. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1961 r. i wydał decyzję z dnia [...] lipca 2003 r., którą w części stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji, zaś w części stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. zostały wydane bez podstawy prawnej, a więc w warunkach określonych w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu wypada przypomnieć, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co w wypadku prowadzenia tego postępowania przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze oznacza, że wymienione organy rozpatrują sprawę dwukrotnie. Żaden przepis postępowania nie daje natomiast podstawy do trzykrotnego rozpatrzenia sprawy, tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej. Wskazana wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. została stwierdzona przez Sąd z urzędu. Stosownie bowiem do art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Ustalenie przez Sąd, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. zobowiązany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd objął kontrolą także decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. i stwierdził jej nieważność, albowiem było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, gdyż jak już podniesiono także ta decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. z powodu wydania ich bez podstawy prawnej zwalniało Sąd z obowiązku odnoszenia się do zarzutów zawartych w skargach. W toku dalszego postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi obowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania wywołanego wnioskiem H. J. o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145§1 pkt 2 p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p. p. s. a.