I SA/Wa 416/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie NSA Cezary Pryca WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referendarz sądowy Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę I SA/Wa 416/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. znak [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. działając na podstawie art. art. 1,10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1950 r. Nr 4, poz. 31) orzeczeniem z dnia [...] października 1957 r. Nr [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własność E. M. oraz K. T. Pismem z dnia 4 lutego 1997 r. K. T. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości podnosząc, iż wywłaszczenia dokonano bezpodstawnie, ponieważ nie zostały spełnione wymogi art. 1 i art. 21 powołanego dekretu wywłaszczeniowego. Przedmiotowa nieruchomość nie była bowiem objęta narodowym planem gospodarczym oraz nie zostały spełnione wymogi określone w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu wywłaszczeniowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. Rozpatrując odwołanie od tego orzeczenia Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie ze względu na to, iż sprawa została rozpatrzona przez organ niewłaściwy rzeczowo. Jednocześnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności - przejął przedmiotową sprawę do rozpatrzenia i decyzją z dnia [...] października 1999 r. Nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własność E. M. oraz K. T. Prezes uznał, że nastąpiło naruszenie art. 8 ust.1 w/w dekretu, które ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Od powyższej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek w trybie art. 127 § 3 kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez Zarząd Miasta L., w którym skarżący zarzucił, iż zaproponowanie działki zamiennej jest równoznaczne z określeniem jej wartości, a co za tym idzie ceny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 1999 r. uznając, że doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., gdyż wnioskodawca - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. - wzywając do odstąpienia nieruchomości nie podał ceny, lecz ograniczył się do wskazania nieruchomości zamiennej, stąd wezwanie było nieskuteczne. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na w/w decyzję Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Zarząd Miasta L. zarzucił, że nie ma cech rażącego naruszenia prawa wezwanie, w którym proponuje się jako odszkodowanie nieruchomość zamienną, gdyż cena miała znaczenie drugorzędne. Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 200 r. sygn. akt I SA 2624/000 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] października 1999 r. Orzekł, że instytucja stwierdzenia nieważności służy usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia - nie zaś usuwaniu wad postępowania administracyjnego - i dlatego za rażące należy uważać naruszenie nie tylko oczywiste, lecz zarazem mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy zatem rozważyć, czy przy oczywistym nawet naruszeniu art. 8 ust. 1 dekretu uchybienie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, jeżeli wywłaszczonym proponowano nieruchomość zamienną - wezwanie do odstąpienia nie było pozorne i pozbawione ekwiwalentu. Wiadomo natomiast z akt sprawy, że ze strony właścicieli nie było woli odstąpienia nieruchomości bez względu na warunki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własności E. M. oraz K. T. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., wywłaszczając przedmiotową nieruchomość nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia prawa, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa mając jednocześnie istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W dniu 27 listopada 2002 r. (data prezentaty) K. T. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając że powyższa decyzja rażąco narusza prawo, a w szczególności art. 30 ust.2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. poprzez nieokreślenie ceny zgodnie z art. 8 ust.1 dekretu. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. art. 1, 21 i 30 ust. 1 dekretu oraz podniosła, że nie były z nią – jako współwłaścicielką wywłaszczonej nieruchomości – prowadzone żadne rozmowy dotyczące dobrowolnego zbycia nieruchomości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...]. . W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. T. wnosiła o uchylenie powyższej decyzji zarzucając, ze została ona wydana z naruszeniem dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa i przy rażącym naruszeniu wymogów przewidzianych w art. 1, 8 ust.1, 21 oraz 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (DZ. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Natomiast jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się od motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992 r., na 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w treści art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzje z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemania to zostanie obalone. W niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonał właściwej oceny kwestii dopuszczalności wywłaszczenia uznając, że w tej części orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własność E. M. oraz K. T. jest prawidłowe. Zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane przez wykonawców narodowych planów gospodarczych zgodnie z przepisami tego dekretu. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] marca 1955 r. wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wyrażające zgodę na ostateczną lokalizację szczegółową drogi dla [...] na terenie położonym w L., na trasie od [...] do [...] i od [...] do [...]. Do tego zaświadczenia dołączony został plan sytuacyjny z zaznaczona trasą [...]. W aktach sprawy znajduje się też zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego przy Radzie Ministrów z dnia [...] czerwca 1957 r. na nabycie nieruchomości niezbędnej na urządzenie [...] – co stanowi spełnienie przesłanki z art. 5 w/w dekretu. Stosownie do art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 30 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (jedn. tekst Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca był obowiązany wezwać właściciela nieruchomości do odstąpienia jej za cenę zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, w przypadku zaś nabywania gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego ponadto wyrazić gotowość zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną, którą obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania. Pismem z dnia [...] czerwca 1957 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. poinformowało E. M., że wyraża gotowość nabycia części jej nieruchomości objętej zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego przy Radzie Ministrów z dnia [...] czerwca 1957 r. na nabycie nieruchomości niezbędnej na urządzenie [...] –w drodze dokonania zamiany na [...]. Na rozprawie w dniu [...] października 1957 r. – na której obecne były E. M. i K. T. – E. M. nie wyraziła zgody na wywłaszczenie nieruchomości, oświadczając, że może się zgodzić tylko na wydzierżawienie części nieruchomości, poinformowała również, że nieruchomości stanowi współwłasność jej i córki K. T. Propozycja organu przyznania działki zamiennej spełniała wymagania art. 8 ust. 1 i 2 ust. 30 w/w dekretu, gdyż przedmiotowa nieruchomości była gospodarstwem rolnym, więc zamiast ceny organ mógł zaproponować nieruchomości, zamienną. Wezwanie do odstąpienia nieruchomości nie było zatem pozorne i pozbawione ekwiwalentu – natomiast wiadomo z akt, że ze strony wywłaszczonych nie było woli odstąpienia nieruchomości bez względu na warunki. Z uwagi na powyższy fakt, że nie nastąpiło dokonanie określenia granic [...] zamiennej, a więc również wartości nieruchomości zamiennej – co spowodowało, ze nie została ustalona cena, nie stanowił rażącego naruszenia prawa, gdyż nie miało to wpływu na treść decyzji. Nie jest również zasadny zarzut skarżącej, że organ nie zapewnił jej udziału w postępowaniu. Przedmiotowa nieruchomości nie miała urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, więc wezwanie do odstąpienia nieruchomości zostało skierowane tylko do E. M., która figuruje jako właściciel w rejestrze pomiarowym z dnia [..] lutego 1956 r. Natomiast na rozprawie w dniu [...] października 1957 r. – obecna była zarówno E. M. jak i jej córka K. T. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż w trakcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 kpa – w szczególności w zakresie dotyczącym oznaczenia ceny. Tak więc organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia prawa, które pozostawiałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa mając jednocześnie istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.