III SA/Wa 140/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, sędzia NSA Bogdan Lubiński, sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Protokolant Karolina Zawadzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na KRUS 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Jak wynika z akt sprawy przekazanych Sądowi przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – zwanego dalej "Prezesem KRUS", A. K. – skarżący w niniejszej sprawie, zwrócił się pismem z dnia [...] września 2003 r. do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) – Oddział Regionalny w O, Placówka Terenowa O, z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu niopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz odsetek od tych zaległości. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej ciągłymi inwestycjami w prowadzonym przez niego gospodarstwie rolnym. W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia [...] października 2003 r. skarżący został poinformowany przez Kierownika Placówki Terenowej KRUS w O, iż po przeanalizowaniu całej dokumentacji zgromadzonej w placówce KRUS oraz uwzględniając możliwości płatnicze skarżącego, Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS w O, na podstawie art. 41a pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz.25 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r.", decyzją z dnia [...] października 2003 r. nie wyraził zgody na umorzenie wnioskowanych zaległości, natomiast decyzją z tej samej daty wyraził zgodę na spłatę całości zadłużenia w układzie ratalnym. Pismem z dnia [...] grudnia 2003 r., nawiązując do otrzymanej odpowiedzi, A K zwrócił się do Prezesa KRUS z wnioskiem o umorzenie odsetek od zaległych składek za lata 1999 – 2003. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż odwołuje się od pisma KRUS w O z dnia [...] października 2003 r., w którym odmówiono mu, m.in. umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za lata 1993 - 1997, mimo że uległy one przedawnieniu. Ponadto wyjaśnił, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej spowodowanej koniecznością remontu stodoły, która zawaliła się pod naporem śniegu. W odpowiedzi na swój wniosek, pismem z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] skarżący został poinformowany, iż Prezes KRUS nie znalazł podstaw do umorzenia zaległości, zaś adekwatną do sytuacji w jakiej się znalazł, formą pomocy w spłacie, jest rozłożenie zaległości na dogodne raty. W piśmie tym przytoczone zostały przepisy u.u.s.r. stanowiące o obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Podkreślono, że skarżący pomimo, iż otrzymał gospodarstwo rolne umową darowizny, z obowiązku tego nie wywiązał się, a do ubezpieczenia zgłosił się dopiero we [...] 2003 r. Wyjaśniono również, iż ze względu na dziesięcioletni termin przedawnienia należności z tytułu składek, liczony od dnia, w którym stały się one wymagalne, przedawnieniu uległy jedynie należności za trzeci kwartał 1993 r., natomiast w pozostałym zakresie są nadal wymagalne. Ponadto, powołując się na art. 41a u.u.s.r. wskazano, iż umorzenie zadłużenia na podstawie tego przepisu może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych zaistnieniem udokumentowanych zdarzeń, niezależnych od rolnika, lecz powodujących zdecydowane osłabienie jego zdolności płatniczych. Stwierdzenie zaś okoliczności uzasadniających udzielenie ulg lub umorzeń następuje na podstawie przedstawionych przez zainteresowanego dowodów, weryfikowanych w drodze postępowania wyjaśniającego. Podkreślono także, że stosowanie umorzeń nie jest dla KRUS obligatoryjne. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że zaległość w przypadku skarżącego powstała przede wszystkim z powodu nieterminowego zgłoszenia się do ubezpieczenia, a sytuacja materialna skarżącego - posiadanie stosunkowo dużego, wyposażonego gospodarstwa, nie jest gorsza od innych rolników gospodarujących na tym terenie i opłacających składki. Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. KRUS poinformowała skarżącego, że w związku z jego pismem w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu składek, jego wniosek był już rozpatrywany przez Prezesa KRUS, który nie znalazł podstaw do umorzenia. Jednocześnie wyjaśniono skarżącemu, iż podnoszone przez niego argumenty jak i zaświadczenia, na które się on powołuje, były KRUS znane i jako takie nie mogą być obecnie podstawą do ponownego wszczęcia postępowania z mocy art. 145 k.p.a. i zmiany decyzji Prezesa KRUS w przedmiocie odmowy umorzenia. Ponadto wskazano, że fakt zawalenia się stodoły, który miał miejsce w 1999 r., a szczególnie ponoszenie kosztów, związanych z inwestycjami w rozwój własnego gospodarstwa, nie może być podstawą do umorzenia zaległości, dotyczącej wieloletniego okresu. Następnie, zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2004 r. Prezes KRUS na podstawie art. 36 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, odmówił umorzenia tych należności. Wskazując w uzasadnieniu decyzji na treść art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes KRUS stwierdził, iż skarżący nie przedstawił nowych dowodów dających podstawę do zmiany decyzji z dnia [...] marca 2004 r., a ponadto przeprowadzone postępowanie wykazało, że sytuacja materialna skarżącego nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie i opłacających składki, co pozwala na stopniową spłatę całości zadłużenia. W skardze na powyższą decyzję skarżący wyjaśnił, iż gospodarstwo rolne otrzymał jako darowiznę w [...] r. w wieku [...] lat. Zabudowania gospodarstwa były w bardzo złym stanie, dlatego musiał ponieść duże nakłady finansowe na ich remont. Ponadto w 1999r. pod naporem śniegu zawaliła się stodoła, co dodatkowo spowodowało konieczność wydatkowania kwoty [...] zł na jej remont. Wszystkie te okoliczności sprawiły, że brakowało mu na wszystko pieniędzy, często nawet na wyżywienie, nie mówiąc już o środkach produkcji i składkach. Z tych powodów decyzję o ubezpieczeniu się wraz z żoną podjął dopiero w 2003 r. W tej sytuacji uważa decyzje odmawiające mu umorzenia zaległych składek za krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko i wspierającą je argumentację, zawarte w wydanych decyzjach. Ponadto wskazał, iż po wydaniu decyzji w marcu 2004 r., rozpatrując kolejny wniosek skarżącego o umorzeniu zaległych składek poinformował go pismem z dnia [...] czerwca 2004 r., iż ten nie przedstawił nowych okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę poprzedniej decyzji w sprawie umorzenia. Dodał również, iż w dniu [...] sierpnia 2004 r. wpłynęło pismo skarżącego z prośbą o informację na temat trybu odwoławczego od decyzji Prezesa KRUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Rozpatrując niniejszą sprawę, na wstępie należy zwrócić uwagę na istotne zmiany stanu prawnego, jakie nastąpiły w u.u.s.r. w zakresie przepisów dotyczących umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, w trakcie postępowania prowadzonego przez Prezesa KRUS. Zmiany te zostały wprowadzone do u.u.s.r. ustawą z dnia 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 91, poz. 873) i weszły w życie z dniem 2 maja 2004 r. I tak, zmieniona została, m.in. treść art. 41a dotyczącego możliwości umarzania przez Prezesa KRUS należności z tytułu składek na ubezpieczenie. W stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją, w przepisie tym było zawarte było jedynie ogólne wskazanie stanowiące o tym, iż w wyjątkowych przypadkach Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik KRUS może, na wniosek zainteresowanego, stosownie do okoliczności umorzyć należności z tytułu składek. Przepisy u.u.s.r. nie precyzowały wówczas w jakiej formie ma nastąpić rozstrzygnięcie w tym zakresie, gdyż wśród wyliczonych w art. 36 u.u.s.r spraw, w których Prezes KRUS wydaje decyzje, brak było wskazania spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek. Dopiero w wyniku powołanej wyżej nowelizacji w art. 41a u.u.s.r., zachowując konstrukcję uznania administracyjnego, określono, co prawda w sposób ogólny, kryteria dotyczące umarzania należności z tytułu składek. Stosownie do znowelizowanej treści tego przepisu, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik KRUS mógł, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, m.in. umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie w całości lub w części. Poza tym w art. 41a ust. 2 przewidziano również dla Prezesa KRUS możliwość umorzenia z urzędu części lub całości należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, określając jednocześnie sytuacje, w których nieściągalność ta zachodzi. Ponadto poprzez dodanie pkt 10 w art. 36 ust. 1 przesądzono w sposób jednoznaczny, iż również w zakresie spraw, o których mowa w art. 41a , t.j. dotyczących umarzania należności z tytułu składek, Prezes KRUS wydaje decyzje. W niniejszej sprawie postępowanie przed Prezesem KRUS, w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, złożonym jeszcze w poprzednim stanie prawnym i kontynuowane było już w okresie po nowelizacji u.u.s.r. W ocenie Sądu przyjąć jednak należy, iż również w stanie prawnym sprzed nowelizacji, pomimo braku jednoznacznego przesądzenia tej kwestii na gruncie u.u.s.r., postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, które toczyło się przed Prezesem KRUS miało charakter postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmowane przez Prezesa KRUS powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a. ustawa ta normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Z kolei w myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W przepisie art. 41a u.u.s.r. zawarta jest wyraźna norma kompetencyjna adresowana do Prezesa KRUS przyznająca mu prawo do umorzenia, na wniosek zainteresowanego, należności z tytułu składek. Ponadto wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 2 ust. 2 u.u.s.r. Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej. Tym samym należy uznać, iż kwestia dotycząca umorzenia należności z tytułu składek rozstrzygana na podstawie powyższego przepisu ma charakter sprawy administracyjnej, a więc sprawy indywidualnej dotyczącej imiennie określonego podmiotu oraz jego konkretnych praw i obowiązków. W komentarzu do k.p.a.( M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000 str.569) wyrażony został następujący pogląd "Jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna ona być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania, jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia." Pogląd ten należy podzielić. Przytoczenie powyższych rozważań, dotyczących stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją u.u.s. r. było konieczne z racji wątpliwości, jakie mogły powstać, co do charakteru prawnego postępowania, które zapoczątkowane zostało jeszcze w poprzednim stanie prawnym, co z kolei rzutuje również na kwestię kontynuacji tego postępowania już na podstawie znowelizowanych przepisów i wydawanych na ich podstawie rozstrzygnięć. Wątpliwości te dotyczą zwłaszcza charakteru prawnego pisma z dnia [...] marca 2004 r. opatrzonego nagłówkiem "Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – Centrala". Jak można wnosić z treści, skierowanego do skarżącego, pisma KRUS z dnia [...] czerwca 2004 r., gdzie mowa była o braku przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. oraz jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] października 2004 r., pismo to organ ten uważał za decyzję administracyjną. Stanowisko to, w świetle wyżej przytoczonych uwag, należy uznać, co do zasady, za prawidłowe. Pomimo, że jego forma oraz układ treści, polegające, n.p. na zawarciu w jego wstępnej części zamiast władczej formuły charakterystycznej dla decyzji, sformułowania "Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wyjaśnia (...), braku wyraźnie wyodrębnionej sentencji rozstrzygnięcia, braku powołania przepisów proceduralnych, czy też nie zamieszczeniu pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, to jednak w istocie rzeczy pismo to zawiera podstawowe elementy, wymagane stosownie do przepisu art. 107 § 1 k.p.a., pozwalające uznać je za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., w tym przypadku decyzję Prezesa KRUS odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepis art. 41a u.u.s.r. w sposób jednoznaczny powierza rozstrzygnięcie, w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, Prezesowi KRUS lub upoważnionemu przez niego pracownikowi KRUS. Wyjaśnienia będzie zatem wymagać, czy osoba podpisująca decyzję z dnia [...] marca 2004 r. o odmowie umorzenia tych należności -Wicedyrektor Biura Ubezpieczeń, posiadała stosowne umocowanie od Prezesa KRUS, ponieważ ani z treści tej decyzji, ani z podpisu nie wynika, iż działała ona z upoważnienia Prezesa KRUS. Ponadto wskazać trzeba, iż tylko po przyjętym przez Prezesa KRUS w niniejszej sprawie "trybie odwoławczym", t.j potraktowaniu decyzji z dnia [...] marca 2004 r., jako wydanej w pierwszej instancji, a zaskarżonej decyzji jako decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wnosić można, iż pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2003 r., w którym "odwoływał się on od pisma KRUS w O z dnia [...] października 2003 r." zostało jednak potraktowane, nie jako środek odwoławczy, lecz jako żądanie wszczęcia postępowania. Kwestia ta również powinna zostać wyjaśniona. Przyjmując zatem, że w niniejszej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, w którym rozstrzygana była sprawa administracyjna, Prezes KRUS zobligowany był do zastosowania się do przepisów normujących to postępowanie, zawartych w k.p.a. Pomijając już kwestię, że w żadnej z dwóch decyzji nie ma żadnego powołania się na te przepisy, uznać należy, że z obowiązku tego organ prowadzący postępowanie nie wywiązał się. Należy więc przypomnieć, że warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji, jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie takie obejmuje zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ administracji jest zatem zobowiązany, między innymi do podporządkowania się regułom prawa procesowego, które przewidują cały ciąg czynności, jakie należy podjąć od chwili wszczęcia postępowania w sprawie do chwili podjęcia rozstrzygnięcia. Z omawianej zasady wynika dla organów prowadzących postępowanie obowiązek zastosowania przepisów prawa procesowego do wszystkich czynności procesowych wykonywanych przez te organy w toku postępowania administracyjnego. Tym samym organy administracyjne stosując prawo procesowe winny przestrzegać wszelkich wynikających z niego zasad i reguł prowadzenia postępowania. Powinny więc także respektować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji – także na organie odwoławczym. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają bowiem odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Ponadto zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji, a dotyczy to zwłaszcza decyzji wydanej w drugiej instancji, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie ważną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W tym miejscu należy wskazać, że w dostarczonych Sądowi przez Prezesa KRUS aktach sprawy brak jest wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, co sprawia, iż niemożliwe staje się dokonanie oceny, na ile Prezes KRUS rozpatrując ponownie sprawę, wziął pod uwagę argumenty przedstawiane przez skarżącego. W każdym razie, lakoniczne, praktycznie jednozdaniowe uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej, w najmniejszym stopniu nie czyni zadość wymogom stawianym uzasadnieniu decyzji. Ponadto należy wskazać, iż istotą ponownego rozpatrzenia sprawy jest powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji i poprzestać na stwierdzeniu, iż skarżący nie przedstawił nowych dowodów. Tym bardziej, iż w niniejszej sprawie ponowne rozpatrywanie sprawy miało miejsce w zmienionym stanie prawnym, także w zakresie przesłanek i kryteriów warunkujących możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach, wynikającego z konstrukcji przepisów, uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet w sytuacji, gdy zostałaby spełniona przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów przedstawianych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.