VII SA/Wa 506/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. G. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. cSygn. akt VII SA/Wa 506/04 U Z A S A D N I E N I E Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i B. M. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym oraz budynku garażowego przy ul. [...] w [...], na działce nr [...],[...]. Decyzja ta stała się ostateczna, a na jej podstawie rozpoczęto roboty budowlane. W dniu [...] lipca 2003 r. E. G., właścicielka działki sąsiadującej z inwestycją, wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany przewidywał realizację przedmiotowej inwestycji bezpośrednio przy granicy z jej działką. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa przez tę decyzję, przyjmując w uzasadnieniu, że polegało ono na niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzającą pozwolenie. Niezgodność ta wynikała z niezachowania warunku określającego odległość linii zabudowy budynku na 6 m od granicy frontowej działki (od strony ulicy [...]) oraz z zaprojektowania dobudowy do północnej elewacji budynku mieszkalnego zadaszonej wiaty o szerokości 4 m, sięgającej do granicy działki budowlanej z działką E. G. Nadto pozwoleniem na budowę udzielonym zaskarżoną decyzją objęto, oprócz domu mieszkalnego z gabinetem lekarskim z przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym, również budynek garażowy nie ujęty w Wojewoda uznał, iż rażąco naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 i 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od decyzji tej odwołanie złożyli inwestorzy, którzy przedłożyli dodatkowe dokumenty, w tym potwierdzające nabycie przez nich działki nr [...] leżącej pomiędzy ich działką i linią rozgraniczającą ulicy, a także uzyskaną w toku postępowania nadzorczego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą garażu. Ponadto przedłożyli kserokopię koncepcji zabudowy budynku z wiatą przylegającą do działki wnioskodawczyni, na odwrocie której E. G. wyraziła zgodę na taką zabudowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody i rozstrzygając reformatoryjnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Powodem zajęcia takiego stanowiska były argumenty odwołujących się inwestorów, w szczególności okoliczność związana z nabyciem działki, co pozwalało, zdaniem organu odwoławczego, na przesunięcie zabudowy w kierunku ulicy, gdyż odległość 6 m od nowej granicy działki z ulicą została zachowana. Naruszenie prawa nie miało zatem charakteru rażącego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, brak możliwości wykazania rażącego naruszenia prawa wynika również z tego, że inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego z dnia [...] listopada 2003 r. Ponieważ Prawo budowlane przewiduje, że jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, dopuszczalne było usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż 3 m (lecz nie mniejszej niż 1,5 m.) od tej granicy. Wymóg zaś uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy jest niezgodny z prawem, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001r., sygn. akt P. 11/2000. W tych okolicznościach nie jest uprawnione stwierdzanie nieważności pozwolenia budowlanego. E. G. złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, lecz w znacznej części z przyczyn innych niż w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na wstępie należy stwierdzić, że nadzwyczajny charakter postępowania nadzorczego uprawnia właściwy organ jedynie do badania legalności zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodności z przepisami prawa. Możliwość formułowania ocen przez organy nadzorcze, w oparciu o nowe stany prawne czy faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji, może mieć znaczenie dla ewentualnego uznania nieodwracalności skutków prawnych decyzji dotkniętych wadą nieważności, a nie do oceny czy przesłanki nieważności decyzji zaistniały. Tymczasem w decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu organ nadzoru II instancji, odmawiając stwierdzenia nieważności badanej decyzji, zamiast dokonać ocen zgodnie z przytoczoną wyżej regułą, za podstawę swoich ustaleń faktycznych przyjął okoliczności prawne, które nastąpiły po wydaniu badanej decyzji, na tym tle dokonał zaś odmiennych ocen stanu faktycznego sprawy, w stosunku do ocen organu I instancji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego, na którą powoływał się organ II instancji, pochodzi bowiem z dnia [...] listopada 2003 r., a więc wydana została już po pierwszoinstancyjnej decyzji nadzorczej Wojewody [...]. W żadnym zaś razie nie mogła ona stanowić przedmiotu ocen organu nadzoru, skoro jego zadanie ogranicza się do oceny stanu faktycznego i prawnego pochodzącego sprzed udzielenia pozwolenia budowlanego przez Starostę [...] w dniu [...] lutego 2003 r. Niepełnych ocen dokonano też co do zakresu związania organu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2002r., znak: [...] poprzedzając zamierzenie inwestycyjne. Decyzja ta wydana była przed nabyciem przez inwestorów działki nr [...] i zawierała sformułowanie, iż "obowiązująca linia zabudowy od frontowej granicy działki wynosi 6m". Nie ulega wątpliwości, że określała zatem linię zabudowy od granicy działki nr [...], której właścicielami byli w dacie tej decyzji inwestorzy. To, że następnie nabyli oni działkę sąsiednią od nastąpiła możliwość przesunięcia linii zabudowy w stosunku do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie zadaniem linii zabudowy jest ustalenie odległości zabudowy od drogi publicznej, a nie od granic zainwestowanej działki, jak to wadliwie przyjęto w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz okoliczności te mogły i powinny być wyjaśnione przez organy właściwe do ustalania warunków zabudowy przed wydaniem pozwolenia budowlanego, a nie przez organ budowlany. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalone poglądy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalanej w oparciu o poprzednio obowiązującą ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym było zasadniczo określenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, a także określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, nie zaś określanie położenia zabudowy na terenie działki. Nie sposób jednak abstrahować, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że przesunięcie linii zabudowy, przyjęte za podstawę projektowania, przesuwało jednocześnie projektowany budynek w stosunku do budynku sąsiedniego należącego do skarżącej, powodując, że okap dachu wiaty zbliżył się nie tylko do granic działki skarżącej, lecz i do jej budynku. Kwestie zbliżenia zabudowy spowodowane tą okolicznością nie były zaś przedmiotem ocen organów nadzoru. Jednakże kwestią zasadniczą przesądzającą o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, jest to, że poza podnoszonymi przez skarżącą zarzutami, Sąd ustalił, iż projekt budowlany zawiera istotną wadę, a okoliczność ta również nie była przedmiotem analiz organów nadzoru. Chodzi mianowicie o sprzeczność pomiędzy rysunkami rzutów projektowanego budynku, a planem zagospodarowania terenu (rys. nr 1). Na planie tym nie uwidoczniono w ogóle wiaty będącej przedmiotem sporu i ocen organów, na pozostałych zaś szczegółowych rysunkach rzutów budynku wiata jest wrysowana. Garaż na planie zmienia miejsce położenia, raz jest wrysowany w granicy, raz od niej oddalony. Budzi też wątpliwość Sądu co do rzetelności ustaleń organów nadzoru i to, że zasadniczy rzut przyziemia budynku z wiatą (rys. 3) w skali 1:50 jest wyrwany z projektu i luzem włożony w końcowej jego części. Dostrzegalne są też inne naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906) jak np. to, iż projekt nie zawiera spisu zawartości projektu, a z tego powodu nie wiadomo czy zawiera projekt zagospodarowania działki, gdyż opisanego planu zagospodarowania terenu nie zawierającego istotnych elementów objętych projektem (w dodatku z zapisami, z których wynika, że plan ten dotyczy projektu przyłączy) nie sposób uznać za prawidłowo sporządzony projekt zagospodarowania działki. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.