IV SA/Wa 813/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Wanda Zielińska-Baran Sędzia NSA Tadeusz Cysek Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi C. M. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2004 r., znak [...], Główny Inspektor Sanitarny uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] czerwca 2004 r., znak [...], o uzgodnieniu w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej systemu P. - GSM (stacja oznaczona jest jako [...], S.), przy ul. [...] na działce nr [...] w S. " i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zapadło po rozpatrzeniu zażalenia C.M. na postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Sanitarny podniósł, iż decyzje w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego nie podlegają uzgadnianiu z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art.46 ust.4 pkt 1 w związku z art.48 ust.2 pkt 2 i art.57 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz.627z późn.zm.) wydanie - na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.) - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga uzgodnienia między innymi z właściwym państwowym inspektorem sanitarnym. Przez decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć zarówno decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzje o warunkach zabudowy (art.4 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie organu odwoławczego z porównania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujących uzgadnianie z innymi organami każdej z dwóch kategorii decyzji wskazanych w art.4 ust.2 ustawy wynika, iż uzgodnieniu z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej podlegają wyłącznie decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podstawą takiego wnioskowania Głównego Inspektora Sanitarnego M fakt, iż przepis art.53 ust.4 w związku z art.51 ust.l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanawiający wyczerpującą listę podmiotów, które powinny uzgodnić projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie uwzględnia w niej państwowego inspektora sanitarnego. Z tego względu art.53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w ustawie Prawo ochrony środowiska (art.46 ust.4 pkt 1 w związku z art.48 ust.2 pkt 2 i art.57). Potwierdzeniem tego toku rozumowania jest w ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego art.60 ust.l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszący się do decyzji o warunkach zabudowy. Inaczej niż ma to miejsce przy decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego przepis ten nakazuje uzgadnianie wskazanej decyzji o warunkach zabudowy zarówno z podmiotami, o których mowa w art.53 ust.4 ustawy, jak i z podmiotami wskazanymi w przepisach odrębnych. Odesłanie do przepisów odrębnych obejmuje niewątpliwie uzgodnienie z właściwym państwowym inspektorem sanitarnym, przewidziane w ustawie Prawo ochrony środowiska. Brak takiego odesłania w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego potwierdza, że decyzje te nie podlegają uzgadnianiu z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W skardze na powyższe C. M. nie zgodził się z wykładnią przepisów zaprezentowaną przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżący podniósł, iż obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wynikający z art.46 ust.l i ust.4 przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, dotyczy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro pojęciem "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" ustawodawca objął zarówno decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzję o warunkach zabudowy (art.4 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to wskazane wyżej przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska stosuje się w odniesieniu do każdej z nich. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, iż inwestycje celu publicznego nie wymagają sporządzenia oceny pod kątem oddziaływania na środowisko naturalne oraz warunki sanitarne. Skarżący podniósł także konieczność dokonania oceny, czy zasadnie - wziąwszy pod uwagę ustawową definicję zawartą w art.2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowana inwestycja zakwalifikowana została jako inwestycja celu publicznego W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art.48 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz.627z późn.zm.), poz.627z późn.zm.), dokonując błędnej jego wykładni i bezzasadnie przyjmując, iż wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga uprzedniego dokonania uzgodnienia z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wskazane wyżej uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżone postanowienie należało uchylić. Z przywołanego wyżej art.48 ust.2 pkt 2 ustawy wynika, iż decyzję, o której mowa w art.46 ust.4 pkt l-2a ustawy wydaje się po uzgodnieniu z organem inspekcji sanitarnej (określonym w art. 57). Przepis ten odnosi się zatem także do decyzji, o której mowa w art.46 ust.4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), a zatem do decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego oraz decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (art.4 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 5 7 ust.l ustawy Prawo ochrony środowiska organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt l-2a, oraz wydawania opinii w sprawie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, a organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 i 2, oraz wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Organem właściwym w sprawach, o których mowa w ust. 1, w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, jest państwowy wojewódzki lub graniczny inspektor sanitarny w zakresie zadań określonych dla tych organów w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn.zm.). W konkluzji należy stwierdzić, iż art.48 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska jednoznacznie nakazuje dokonanie, przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego, uzgodnień z organami inspekcji sanitarnej. Trafnie podniósł organ odwoławczy, iż obowiązek powyższy nie wynika natomiast z literalnego brzmienia art.53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, formułującego katalog uzgodnień, jakich należy dokonać przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten nie przewiduje wprost ani uzgodnień z organami inspekcji sanitarnej ani też obowiązku dokonywania uzgodnień, które ewentualnie przewidywałyby przepisy odrębne. Uregulowanie zawarte w art.53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym różni się zatem od zawartego w art.60 ust.l ustawy, a odnoszącego się do uzgodnień przewidzianych przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W tym ostatnim przepisie wskazano bowiem wyraźnie, iż decyzję tę wydaje się nie tylko po dokonaniu uzgodnień wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale także po dokonaniu uzgodnień wskazanych w przepisach odrębnych. W ocenie Sądu jednakże wskazana wyżej specyfika art.53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważnia do stwierdzenia, iż jako przepis szczególny w stosunku do art. 48 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska - wyłącza jego zastosowanie. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż data wejścia w życie art.53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz data nałożenia obowiązku dokonywania - w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (w rozumieniu art.4 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - uzgodnień z organami inspekcji sanitarnej, jest tożsama. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a z nią art.53 ust.4) weszła bowiem w życie w dniu 11 lipca 2003 r. i w tej samej dacie znowelizowany został art.46 ust.4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, powołany w jej art.48 ust.2 pkt 2. W tym samym dniu zaczęły zatem równolegle obowiązywać dwie regulacje odnoszące się do uzgodnień dokonywanych przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. art.53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wypowiadający się kwestii dokonywania uzgodnień z organami inspekcji sanitarnej oraz art.48 ust.2 pkt 2 w związku z art.46 ust.4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska -nakładający obowiązek dokonywania takich uzgodnień. W ocenie Sądu regulacje te się nie wyłączają a uzupełniają. W konsekwencji powyższego oprócz uzgodnień wskazanych w art.53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego należy dokonywać uzgodnień, o których mowa w art.48 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Istotne znaczenie mają przy tym przesłanki celowościowe. Nie sposób przyjąć aby zamiarem ustawodawcy było zaniechanie nałożenia obowiązku dokonywania w toku procesu inwestycyjnego uzgodnień z organami inspekcji sanitarnej na tej tylko podstawie, iż chodzi o inwestycję celu publicznego. Powyższe byłoby w oczywisty sposób nieracjonalne w sytuacji. w której inwestycje tego typu mogą, na równi z inwestycjami nie spełniającymi kryteriów inwestycji celu publicznego, niekorzystnie wpływać na kwestie szeroko pojętego zdrowia publicznego. Ochrona zdrowia publicznego należy natomiast do kompetencji organów inspekcji sanitarnej (art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz.575 zpóźn.zm.). Jednocześnie, ustosunkowując się do wątpliwości podniesionej w skardze, należy wskazać, iż inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycję celu publicznego definiuje art.2 ust.5 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym przez inwestycję tę należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie orzekania przez organ odwoławczy publikowana w Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 z późn. zm.). Art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy przewidywał szeroki katalog celów publicznych. Za cel ten uznał ustawodawca m.in. (pkt 1) "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji". W ocenie Sądu budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest budową obiektu służącego łączności publicznej. W związku z koniecznością dokonania wykładni pojęcia "łączność publiczna" należy podkreślić, iż termin ten nie został w bezpośredni sposób zdefiniowany w systemie prawa. Niespornym jest, iż pojęcie "łączność" odnosi się w szczególności do spraw związanych ze świadczeniem szeroko rozumianych usług telekomunikacyjnych (zauważyć jednakże należy, iż art. 16 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz.1548 z późn. zm.), definiujący "dział łączność" obejmuje tym terminem, obok spraw telekomunikacji, także sprawy poczty). Nie ulega wątpliwości, iż świadczenie usług w zakresie telefonii komórkowej spełniało szerokie kryteria "telekomunikacji", wskazane w art.2 pkt 29 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2000 r. Nr 73, poz.852 z późn. zm.), obowiązującej w dacie orzekania przez organ odwoławczy. W ustawie tej konsekwentnie podkreśla się, iż świadczenie usług telekomunikacyjnych ma w istotnym zakresie charakter publiczny. Stosownie do powyższego należy uznać, iż sieć telefonii komórkowej spełnia kryteria "publicznej sieci telefonicznej" (art.2 pkt 19), eksploatowanej przez "operatora publicznego" (art.3 ust.l pkt 1 w związku z art.2 pkt 17 ustawy). Publiczny charakter wskazanej wyżej działalności telekomunikacyjnej wiąże się z powszechnością świadczonych usług, tj. masowym, nieograniczonym kręgiem usługobiorców. W ocenie Sądu wskazane wyżej przesłanki wystarczają do uznania, iż w dacie orzekania przez organ II instancji budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spełniała warunki do uznania jej za budowę obiektu służącego łączności publicznej a w konsekwencji do uznania jej za inwestycję celu publicznego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.l pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).