I SA/Wa 39/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. I SA/Wa 39 /04 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. , nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku J. P. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2003 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowiono, co następuje: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Teatr [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2 oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Działka nr [...] składa się z następujących części hipotek: cz. Hip. [...] ([...] m2), cz. Hip. [...] ([...] m2), cz. Hip. [...]dz. [...] ([...] m2) i cz. Hip. [...]dz. [...] ([...] m2). Pismem z dnia 28 września 1999 r. J. P. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego, w części dotyczącej obszaru objętego Hip. [...], była działka nr [...], przy czym wskazano, że dotąd nie został rozpatrzony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej "nieruchomości [...]". Ustalono, że obszar objęty tą hipoteką, a ujęty w działce nr [...], obejmuje pow. [...] m2 od strony ul. [...] (obecnie obszar ten jest ujęty w działce nr [...], powstałej z podziału w 1999 r. działki nr [...] na dwie działki). Zawiadomieniem z dnia 17 lipca 2000 r. poinformowano o postępowaniu administracyjnym wszczętym z wyżej wymienionego wniosku, a następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r., utrzymaną w mocy przez decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego, w części objętej Hip. [...], była działka nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2003 r. (sygn. akt I SA 898/01) uchylił obie decyzje organu centralnego, wskazując zwłaszcza, że wobec przedstawienia w postępowaniu sądowym istniejących dokumentów, to jest aktów notarialnych z dnia [...] czerwca 1998 r. i z dnia [...] grudnia 2000 r., decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. zezwalającej na rozbudowę [...] Teatru [...], decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], których to dokumentów nie zawierały akta, należy dokonać oceny, w świetle tych dokumentów, czy decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podniesiono także, że aczkolwiek, w świetle aktu notarialnego, przeniesienie prawa użytkowania wieczystego dotyczy innej działki, niż ta, która jest przedmiotem postępowania, to w zamian za to przeniesienie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" rozbudowuje [...] Teatr [...] na działce będącej przedmiotem postępowania, a umowa jest tak skonstruowana, że gwarantuje świadczenia wzajemne i należy ocenić, czy bez wzruszenia aktu notarialnego możliwa jest istotna zmiana warunków tej umowy. W razie ustalenia, że zaszły nieodwracalne skutki prawne, to przy istnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności, należałoby stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i mając na względzie, że wiąże on organ administracji (art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...], z dnia [...] września 2003 r. stwierdził, że wyżej wymieniona decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa, w części dotyczącej byłej działki nr [...] objętej Hip. [...], przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, w omawianej części, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Rozpatrując sprawę ponownie w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie wniesionego przez J. P., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast miał na uwadze, co następuje: Z akt sprawy wynika, że byli właściciele nieruchomości Hip. [...], działka nr [...], to jest Z. K. z P. i R. P. (których następcą prawnym jest między innymi J. P. z domu K.), w marcu 1948 r. wystąpili do Zarządu Miejskiego W. z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), wniosek ten nie został rozpatrzony. W postępowaniu uwłaszczeniowym kwestia ta była pominięta. Skoro uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich (art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy z dnia 29 września 1990 r.), postępowanie z wyżej wymienionego wniosku z marca 1948 r. ma cechę prejudycjalności w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego. Nieuwzględnienie tego oznacza, że decyzja uwłaszczeniowa, w przedmiotowym zakresie, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy z dnia 29 września 1990 r. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa winno to skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji chyba, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, na co, w okolicznościach niniejszej sprawy, wskazuje wyżej wymieniony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wówczas ma zastosowanie przepis art. 158 § 2 kpa. Badając tę sprawę w zaskarżonej decyzji wskazano, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2000 r. [...] Teatr [...] przeniósł na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej działki nr [...], które to prawo było ujawnione na rzecz Teatru w księdze wieczystej KW nr [...]. Powyższy akt był poprzedzony umową przedwstępną z dnia [...] czerwca 1998 r. W § 2 aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2000 r. stwierdzono, że przeniesienie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] jest dokonywane w zamian za świadczenie Spółdzielni polegające na wybudowaniu przez Spółdzielnię na działce nr [...] budynku Teatru według koncepcji programowo-przestrzennej rozbudowy Teatru [...] (w dalszej części aktu zawarte są też ustalenia techniczne co do tej zabudowy i harmonogram prac). W obiegu prawnym istnieje również decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. o warunkach rozbudowy i zagospodarowania terenu, dotycząca rozbudowy Teatru [...] o projektowaną scenę kameralną z zespołem obsługi, na gruncie, który obejmuje również obszar dotyczący Hip. [...]. Organ podtrzymał powyższe ustalenia. Uzupełniająco zauważono, że aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2003 r. prawa przynależne Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nabyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]", która tym aktem zobowiązała się także do wybudowania na działce nr [...] budynku sceny kameralnej dla Teatru [...]. Wprawdzie prawa rzeczowe Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" (poprzednio Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]") posiada tylko do działki nr [...], lecz jest faktem, że przeniesienie prawa do działki nr [...] jest związane ze świadczeniem wzajemnym polegającym na wybudowaniu, przez nabywcę tych praw, na obszarze objętym Hip. [...], nowych obiektów budowlanych, z przeznaczeniem dla Teatru [...]. Na tę kwestię wyraźnie wskazał wyżej wymieniony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2003 r. Stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej - w przedmiotowym zakresie - uniemożliwiłoby wykonanie zobowiązania wynikającego z wyżej wymienionych aktów notarialnych z dnia [...] grudnia 2000 r. i z dnia [...] sierpnia 2003 r. Stosownie zatem do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należało uznać, że w niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Na powyższą decyzję w dniu [...] grudnia 2003 r. wniósł skargę pełnomocnik J. P. domagając się uchylenia obydwu decyzji wydanych przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w postępowaniu nadzorczym. Zarzucając naruszenie art. 7, art. 138 § 1, art. 127 § 3 i art. 156 § 2 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy podkreślono w skardze, że organ pominął szereg ważnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Nie wzięto pod uwagę m.in., że zawarcie umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] nastąpiło w toku postępowania nadzorczego, pominięto, że art. 156 § 2 kpa dotyczy skutków prawnych, a nie stanu faktycznego, nieodwracalności skutków prawnych nie dotyczy całej działki nr [...], a tylko działki nr [...], do której tytuł prawny nabyła Spółdzielnia. Tytuł prawny do działki 10/2 nadal przysługuje Teatrowi, a nie Spółdzielni. Spółdzielni "[...]" przysługuje tylko zobowiązanie do dokonywania nakładów i podlegają one rozliczeniu w postępowaniu cywilnym. Zdaniem strony skarżącej pominięto także, że w dacie 5 grudnia 1990 r. było w toku postępowanie dekretowe, które ma bezwzględne pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym oraz zajęto nieprawidłowe stanowisko polegające na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w żądanym zakresie uniemożliwiałoby wykonanie zobowiązania z aktów notarialnych z dnia [...] grudnia 2000 r. i [...] sierpnia 2003 r., ponieważ źródłem zobowiązania Spółdzielni nie jest decyzja uwłaszczeniowa tylko umowy cywilnoprawne. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Stwierdzono, że w sprawie niewątpliwe jest, że w stosunku do byłej działki nr [...] objętej Hip. [...] (obecnie część działki nr [...]) naruszono przy uwłaszczeniu prawa osób trzecich, co oznacza wydanie decyzji uwłaszczeniowej w tej części z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Podkreślono następnie, że wobec zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2003 r. (sygn. akt I SA 898/01) wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych dostosowanego do okoliczności sprawy możliwe było tylko orzeczenie zgodne z art. 158 § 2 kpa, co uczyniono w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnicy uczestników postępowania Marszałka Województwa [...],[...] Teatru [...] w W. oraz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" wnosili o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wykonując tę kontrolę sądy stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję, stwierdza jej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa jedynie wówczas, gdy w sprawie występują przesłanki określone w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W sprawie niniejszej nie stwierdzono wystąpienia przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, że w myśli art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej więc, zarówno Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jak i sąd orzekający, związani są oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2003 r., sygn. akt. I SA 898/01. W wyroku tym Sąd stwierdził m.in., że w świetle wymienionych tam dokumentów w postaci aktów notarialnych i decyzji administracyjnych należy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym dokonać oceny czy decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. .Ponadto podkreślił, że wprawdzie z powołanego aktu notarialnego (akt notarialny z [...] grudnia 2000 r.) wynika, że przeniesienie prawa użytkowania wieczystego dotyczy innej działki niż ta, która jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, lecz w zamian za to przeniesienie prawa użytkowania wieczystego Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" rozbudowuje na sąsiedniej działce (m.in. tej, która jest przedmiotem postępowania) Państwowy Teatr [...] w W. Umowa ta jest tak skonstruowana, że gwarantuje świadczenia wzajemne i należy ocenić czy bez wzruszenia aktu notarialnego możliwa jest istotna zmiana warunków tej umowy. Gdyby w sposób niewadliwy zostało ustalone, że zaszły nieodwracalne skutki prawne, to przy istnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności, należałoby stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Powyższe wytyczne zachowały nadal aktualność, zaznaczyć jedynie trzeba, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2003 r. przenoszącego prawo użytkowania wieczystego gruntu w prawa Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wstąpiła w sprawie niniejszej Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. Rozpatrując ponownie sprawę w postępowaniu nadzorczym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zastosował się do wytycznych zawartych w powołanym wyroku Sądu w dniu 5 lutego 2003 r. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stwierdzenie, że w części objętej niniejszym postępowaniem decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, zostało należycie uzasadnione, a stanowisko to respektuje pogląd prawny wyrażony we wskazanym wyżej wyroku, który wiąże w sprawie niniejszej zarówno organ, jak i sąd orzekający. Odnosząc się do zarzutów skargi za oczywiście uzasadnione uznać trzeba stwierdzenie, że skutki prawne z art. 156 § 2 kpa nie obejmują stanu faktycznego spowodowanego istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji oraz że przy stosowaniu tego przepisu obojętne jest, czy istnieją faktyczne możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję. Zauważyć jednak należy, że chociaż [...] Teatr [...] w W., który w wyniku decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. stał się użytkownikiem wieczystym całej działki nr [...], po jej podziale, przeniósł aktem notarialnym swoje prawo do użytkowania wieczystego na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" jedynie co do działki nr [...], to konstrukcja tej umowy, gwarantująca świadczenia wzajemne również na działce nr [...] upoważniała organ do przyjęcia, że bez wzruszenia aktu notarialnego nie jest możliwa istotna zmiana warunków umowy. W konsekwencji prawidłowo przyjęto – w świetle wytycznych Sądu – że akt notarialny z dnia [...] grudnia 2000 r. spowodował nieodwracalny skutek prawny w odniesieniu do całej decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1994 r. Chociaż bowiem aktem tym nie przeniesiono prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...], to wzajemne zobowiązania stron tej umowy obejmują również i tę działkę. Organ administracji publicznej działając w granicach swojej właściwości nie ma możliwości zniweczenia skutków prawnych umowy notarialnej pomiędzy Teatrem, a Spółdzielnią "[...]", w której prawa w wyniku kolejnej umowy notarialnej wstąpiła Spółdzielnia "[...]", dlatego zasadnie w oparciu o art. 158 § 2 kpa stwierdzono wydanie decyzji uwłaszczeniowej – w opisanym zakresie – z naruszeniem prawa. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.