VII SA/Wa 361/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr.), , Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2005r sprawy ze skargi [...]Spółka z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. znak : [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Spółka z o.o. kwotę 440 zł ( czterysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r. Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. i J. J. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego przy ul. R. w G. Decyzja ta zmieniona została następnie w trybie art. 155 k.p.a. przez Prezydenta Miasta G. decyzją z dnia [...] września 1999 r. W dniu [...] listopada 2003 r. Wojewoda [...], w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] Sp. z o.o., wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji Prezydenta Miasta G. Powodem odmowy był, według organu, brak przesłanek pozwalających na unieważnienie tej decyzji. Organ podniósł, że zgłaszane we wniosku zarzuty dotyczące niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego nie znalazły jednoznacznego potwierdzenia w materiałach sprawy, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydano pozwolenie budowlane, była przedmiotem badania instancyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., które nie dopatrzyło się w niej wad prawnych. Pozostałe zaś zarzuty dotyczą wad postępowania (rozbieżności w dokumentach sprawy) albo określeń podlegających ocenom, nieważność decyzji z powodu naruszenia prawa musi wynikać z treści decyzji i być jednoznacznym rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując odwołanie [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], przywołując jako podstawę art. 138 § 1 pkt2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Uznał bowiem, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego złożył podmiot nie posiadający przymiotu strony ani interesu prawnego uprawniającego do udziału w sprawie. Powodem takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przy ocenie legitymacji wnioskodawcy do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego wydanego w 1997 r. należy uwzględnić przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.), obowiązujące po nowelizacji dokonanej 27 marca 2003 r. Nowelizacja ta zawęziła zaś krąg podmiotów mogących brać udział w postępowaniu budowlanym, jeżeli chodzi o podmioty sąsiadujące z inwestycją, tylko do tych, które znajdują się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu. [...] Sp. z o.o. złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonał przede wszystkim oceny podstaw rozstrzygnięcia organu II instancji i poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w postępowaniu nadzorczym, przy ocenie czy wnioskodawcy przysługuje status strony, bierze się pod uwagę przepisy Prawa budowlanego po nowelizacji z 2003 r. Pogląd ten jest błędny. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Na podstawie tych przepisów następuje też ocena interesu prawnego stron postępowania. Przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania, badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zatem zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ nadzorczy II instancji przyjął, że dla określenia legitymacji wnioskodawcy ma zastosowanie obecnie obowiązujący art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. W konsekwencji, organ przyjął, że strona postępowania zakończonego ostateczną decyzją nie może w ogóle złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jeżeli nie wykaże, że jej interesy prawne mieszczą się w granicach tzw. obszaru oddziaływania obiektu. Posługując się metodą rozumowania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, należałoby dojść do wniosku, że jeśli interesy prawne wnioskodawcy nie mieszczą się w obszarze oddziaływania obiektu, organ nadzorczy uprawniony byłby do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności każdego pozwolenia budowlanego na podstawie art. 157§ 3 k.p.a. Tak oczywiście nie jest. Nie wchodząc w szczegółową analizę tego pojęcia, jako instytucji obecnie obowiązującego prawa materialnego, ani też w ocenę jej procesowych skutków, wystarczy stwierdzenie, że instytucja ta w postępowaniu nadzorczym będącym przedmiotem kontroli sądowej nie może mieć zastosowania, gdyż o zakresie obszaru oddziaływania obiektu decydują przepisy obecnie obowiązującego prawa materialnego, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta G. Obszar ten wyznacza się bowiem na potrzeby postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego toczącego się na podstawie przepisów znowelizowanego Prawa budowlanego: "w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu" (art. 3 pkt 20). Jak zaś powiedziano wcześniej, legitymacja strony w postępowaniu nadzorczym wynikać może jedynie z przepisów prawa materialnego, które były podstawą decyzji, a nie z nowych czy zmienionych przepisów prawa obowiązujących w czasie prowadzenia postępowania nadzorczego. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. W powtórnym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien ocenić decyzję i postępowanie toczące się przed organem I instancji przede wszystkim pod kątem prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego, skoro zostało one zmienione późniejszą decyzją wydaną w trybie art. 155 k.p.a. i, jeżeli dojdzie do wniosku, iż postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, podjąć stosowne czynności, a następnie dokonać oceny czy w badanych decyzjach wydanych w postępowaniu zwykłym wystąpiły naruszenia prawa obowiązującego w dacie ich wydania i czy mają one charakter rażący. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.