VI SA/Wa 1406/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Dorota Wdowiak - Sędzia WSA Maria Jagielska /spr./ - Asesor Izabela Głowacka - Klimas Protokolant - Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2005r. sprawy za skargi Burmistrza B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Burmistrz B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. uchylającą decyzję tego organu z dnia [...] maja 2004r. i naliczającą karę pieniężną w kwocie [...] zl za zajęcie pasa drogowego za okres od [...] kwietnia 2004 do [...] kwietnia 2004r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, iż w dniu [...] kwietnia 2004r. wykonujący obowiązki administratora drogi stwierdził samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej B.-B.-P. w km [...] przy wykonywaniu zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. W wyniku tego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., rejon w L. wszczął postępowanie z urzędu pismem z dnia [...] kwietnia 2004r. zawiadamiając wykonawcę – firmę M. działającego w imieniu inwestora Urzędu Miejskiego w B., o przeprowadzeniu w dniu [...] kwietnia 2004r. dowodu – wizji lokalnej. W trakcie wizji, jak wynika ze sporządzonego protokołu, obecny był przedstawiciel Urzędu Miejskiego w B., który przyznał, że firma M. działała na zlecenie Urzędu, a zajęcie pasa drogowego dokonało się bez wymaganej prawem decyzji zezwalającej. W dniu wizji lokalnej wykonana została dokumentacja fotograficzna. Nałożona decyzją z dnia [...] maja 2004r. na inwestora – Urząd Miejski w B. kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w wysokości [...] zł. została uchylona w części wskutek złożonego przez Burmistrza B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono, że dnia [...] sierpnia 2003r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyraził gminie Biskupiec zgodę na wykonanie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] i w ślad za tą decyzją Gmina wystąpiła dnia [...] kwietnia 2004r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej dla potrzeb prowadzenia inwestycji na okres od [...] kwietnia do [...] kwietnia 2004r. Wniosek wpłynął do GDDKiA Rejonu Dróg Krajowych w L. w dniu [...] kwietnia 2004r. Rejon dnia [...] kwietnia 2004r. poinformował wnioskodawcę, iż nie może wydać decyzji z powodu braku projektu tymczasowej organizacji ruchu na czas wykonywania robót w pasie drogowym, a ten z kolei został złożony w Generalnej Dyrekcji Oddziału w O. kilka dni wcześniej tj. [...] kwietnia 2004r. Zdaniem składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy burmistrza B., "odrobina dobrej woli i sprawdzenie przez drogomistrza tego faktu ( złożenia projektu organizacji ruchu ) w Oddziale w O. pozwoliłoby na uniknięcie dokonania subiektywnej oceny zaistniałej sytuacji, ponieważ zgodnie z powyższym fakt samowolnego zajęcia pasa drogowego przez gminę jako inwestora w/w prac nie miał miejsca". Ponadto, podkreślono, że Gmina nie otrzymała wymaganego przez Kpa. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Organ wydając zaskarżoną decyzję podkreślił, że inwestor został poinformowany pismem z dnia [...] kwietnia 2004r. o tym, że podstawą do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest projekt tymczasowej organizacji ruchu zatwierdzony następnie przez GDDKiA. Inwestor wiedział o tym, że dokonał zajęcia pasa drogowego, a więc powinien był liczyć się z konsekwencjami opłat karnych za takie działanie. Nałożona zaskarżoną decyzją kara została zmniejszona z uwagi na błędne jej wyliczenie. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, Burmistrz Gminy B. wniósł o jej uchylenie, podnosząc że Gmina B. była inwestorem robót związanych z budową drogi gminnej na odcinku drogi krajowej nr [...] do MOP [...] w B., w zakresie budowy konstrukcji nawierzchni, na które otrzymała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. Roboty wykonywane w pasie drogi krajowej nr [...], za które Gmina B. została obciążona były wykonywane przez innego inwestora, w związku z tym Gmina nie ponosi za to odpowiedzialności. Dodatkowo, Rejon Dróg w L. prowadził postępowanie niezgodnie z Kpa, ponieważ nie przesłał do Urzędu Miejskiego w B. zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i stwierdził, iż decyzja o której mowa w skardze została wydana na wniosek Urzędu Miejskiego w B. po otrzymaniu zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na czas prowadzenia robót, a wcześniejszy wniosek z dnia [...] kwietnia 2004r. z uwagi na brak w/w projektu został załatwiony odmownie. Dodatkowo zarówno inwestorem drogi gminnej jak też zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] był Urząd Miejski w B., a więc decyzja naliczająca karę została wystawiona prawidłowo. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane na adres firmy prowadzącej roboty w pasie drogowym, zgodnie z zapewnienie pracownika Urzędu Miejskiego w B., który przyznał, iż firma działa z ich upoważnienia. Potwierdzenie tego faktu znalazło swój wyraz w sporządzonym z wizji protokole. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie jej zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym. Badając zaskarżone rozstrzygnięcie pod tym kątem należy stwierdzić, że złożona skarga jest nieuzasadniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zmianami ) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6. Przez ,,zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia’’ rozumie się, jak stanowi § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zmianami ), samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Przepis rozporządzenia znajdował zastosowanie na podstawie art. 9 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W rozpatrywanej sprawie miało miejsce w dniach od [...] kwietnia 2004r. do [...] kwietnia tego roku udokumentowane zajęcie pasa drogi krajowej nr [...] B.-B.-P. na wskazanym w decyzji kilometrze [...] przez wykonywanie zjazdu publicznego na działkę nr [...]. Nie jest sporne w sprawie, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zgody zarządcy drogi. Składający, w imieniu Gminy i kierowanego przez siebie Urzędu Miejskiego w B., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Burmistrz B. nie kwestionował faktu prowadzenia przez Gminę B. robót na wskazanym odcinku drogi krajowej. Zaakcentował wykonywanie przez Gminę drogi gminnej i z tego właśnie tytułu wystąpienie do organu o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego, co nie mogło prowadzić do uznania, iż miało miejsce samowolne zajęcie pasa drogowego przez Gminę jako inwestora w/w prac. W złożonej skardze Burmistrz B. w sposób jednoznaczny zarzucił wadliwość zaskarżonej decyzji poprzez to, iż Gmina nie była inwestorem robót wykonywanych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], za które została obciążona. Zarzut ten nie może znaleźć uznania Sądu. Prowadzone postępowanie, aczkolwiek obarczone wadą niezawiadomienia bezpośredniego Urzędu Miejskiego w B. o wszczęciu postepowania administracyjnego - zawiadomienie takie skierowane zostało do bezpośredniego wykonawcy robót - nie pozbawiło Gminy udziału w tym postępowaniu. Świadczy o tym chociażby przeprowadzenie, przed wydaniem pierwszej decyzji, wizji lokalnej w obecności przedstawiciela Urzędu, który potwierdził, jak wynika z protokołu, fakt zajęcia pasa drogowego na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nr [...] na zlecenie Urzędu Gminy w B.. Dodatkowo, sprawa obciążenia Gminy karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego była przedmiotem ponownego rozpatrywania przez organ wskutek złożonego przez Burmistrza B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności – art. 15 Kpa. oznacza, że organ, w przypadku złożenia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obowiązany jest ponownie zbadać sprawę w jej całokształcie, a przede wszystkim zmierzyć się z zarzutami wnoszącego odwołanie/składającego wniosek, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a skarżący w przedmiotowej sprawie, nie sformułował zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych organu poprzez przyjęcie, że kontrolowany, zajęty bez zezwolenia odcinek pasa drogowego drogi krajowej nr [...] był tym, który zajmowała Gmina w związku z prowadzonymi przez siebie robotami. Zarzut ten został w sposób jednoznaczny postawiony dopiero w skardze, co prowadzi do konkluzji, że organ nie mógł w sposób wyczerpujący odnieść się do takiego właśnie zarzutu. Jednak na tle zebranych przez organ dowodów w sprawie, należy stwierdzić, że miał on pełne podstawy do stwierdzenia, iż to Gmina B. zajęła bez zezwolenia, w związku z prowadzonymi przez siebie robotami, odcinek drogi krajowej nr [...] wskazany w decyzji. W aktach sprawy znajduje się wniosek Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] kwietnia 2004r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] dla przeprowadzenia robót polegających na przygotowaniu, podbudowie i nawierzchni bitumicznej, w odpowiedzi na który organ wskazując określony odcinek tej drogi tj. podając kilometr [...], informuje Urząd o konieczności złożenia projektu tymczasowej organizacji ruchu. Również pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w O. z dnia [...] kwietnia 2004r. odnosi zatwierdzenie projektu organizacji ruchu do odcinka drogi krajowej nr [...] w km od [...] do km [...], co oznacza, że odcinek kontrolowany km [...] mieści się w tym, który objęty był robotami prowadzonymi w czasie, w którym pas drogowy został zajęty, przez Gminę jako inwestora. Żadne ze wskazanych pism i zamieszczonych w nich danych nie były korygowane przez Gminę. Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Z.K. projektującego na zlecenie Gminy zjazd z drogi krajowej nr [...] w km [...] wynika, że inwestorem zjazdu jest Gmina B.. Wreszcie decyzja z dnia [...] sierpnia 2003r. wyrażająca zgodę na wykonanie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km [...] wydana została po rozpatrzeniu wniosku projektanta Z.K. działającego w imieniu Urzędu Miejskiego w B.. Decyzje otrzymał Urząd w B. i nie wniesiono od niej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższych względów należy wnosić, że organ dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Niewątpliwie Urząd Miasta B. zabiegał o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nr [...], ponieważ złożył [...] kwietnia 2004r. stosowny wniosek, lecz zajęcia dokonał, nie posiadając jeszcze zezwolenia o które ubiegał się, już dnia [...] kwietnia tegoż roku, co potwierdziła przeprowadzona wizja lokalna. Brał w niej udział przedstawiciel Urzędu Miasta przyznając, że zajęcia pasa drogowego w tym miejscu dokonano na zlecenie Urzędu dla prowadzonych tam robót – budowy drogi gminnej. W tym stanie rzeczy uzasadnionym było przyjęcie przez organ, że zajęcie pasa drogowego dokonało się samowolnie w rozumieniu powołanego wyżej przepisu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Nie kwestionowane były przez skarżącego czas zajęcia pasa ani wyliczona powierzchnia tego zajęcia. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy o drogach publicznych stwarza dla organu obowiązek wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wskazanego w tym przepisie, a jak już zaznaczył w swoim orzeczeniu z dnia 7 czerwca 2001r. Naczelny Sąd Administracyjny, powód zajęcia pasa i okoliczności w jakich to nastąpiło jest co do zasady obojętny, tak jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości jego działań (wyrok NSA II SA 1391/00). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzeczono jak w sentencji.